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群租立法尚未啟動(dòng)

    日期：2006-09-01     作者：王倩    閱讀：3,833次

    上海立法研究所在牽頭召集各方開(kāi)這場(chǎng)"群租研討會(huì)"時(shí)，肯定沒(méi)有想過(guò)自己會(huì)成為這場(chǎng)群租爭(zhēng)論風(fēng)暴的中心。
    有必要針對(duì)群租行為進(jìn)行專門(mén)的立法嗎？針對(duì)群租行為的立法真的已經(jīng)啟動(dòng)了嗎？
    初衷
    群租起步于早些年的合租，當(dāng)時(shí)媒體熱衷于報(bào)道"異性合租"，很多房地產(chǎn)媒體也熱衷于向投資者們推薦"如何出租才能賺更多的錢(qián)"。
    今年上半年，高檔住宅小區(qū)內(nèi)的群租現(xiàn)象逐漸蔓延，其他居民怨聲載道。尤其是在六七月份，滬上幾家媒體不約而同地報(bào)道了幾個(gè)群租現(xiàn)象比較嚴(yán)重的小區(qū)，揭露了群租行為中的黑中介和安全隱患等問(wèn)題。
    上海市立法研究所發(fā)展研究部副主任孫莉萍在第一時(shí)間注意到了媒體上的報(bào)道，"媒體很敏感，當(dāng)時(shí)我們也是非常偶然地提起這個(gè)話題，感到這個(gè)社會(huì)現(xiàn)象背后肯定有法律缺失或是管理不足。我們就想從法律角度來(lái)探討一下，于是召集方方面面開(kāi)了這個(gè)研討會(huì)。"
    ７月１８日，上海立法研究所與媒體聯(lián)合召開(kāi)了"群租現(xiàn)象的法律對(duì)策研討會(huì)"，參加者有市委辦公廳、市人大內(nèi)務(wù)司法委、城建環(huán)保委、人大常委會(huì)法工委、市政府法制辦、市消防局、市人口辦有關(guān)人員，以及多個(gè)群租現(xiàn)象嚴(yán)重的小區(qū)物業(yè)代表和部分專家、職業(yè) 律師、媒體代表。遺憾的是，多次電話溝通后，與群租現(xiàn)象有關(guān)的房地局卻沒(méi)派人出席此次研討會(huì)。
    "很多人也來(lái)問(wèn)，我們開(kāi)這個(gè)會(huì)是否要馬上遏制這個(gè)行為。根本不是這么回事情。當(dāng)時(shí)的指導(dǎo)思想就是想引起有關(guān)管理部門(mén)的重視，然后加強(qiáng)管理，其他的我們也做不到。"接受采訪時(shí)，立法研究所已經(jīng)身處"群租立法"的漩渦，無(wú)數(shù)媒體前來(lái)打聽(tīng)立法情況，孫莉萍顯得很無(wú)奈。
    "我們一般把這種開(kāi)放式的研討會(huì)叫做'無(wú)軌電車'。"上海市立法研究所副秘書(shū)長(zhǎng)鄭輝告訴《新民周刊》，"開(kāi)放式研討，和其他部門(mén)的工作性質(zhì)不一樣。其他部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)們就某個(gè)問(wèn)題開(kāi)個(gè)協(xié)調(diào)會(huì)，下一步可能就是落實(shí)。我們立法研究所卻是對(duì)這個(gè)現(xiàn)象進(jìn)行多視角的剖析，找到今后使它規(guī)范有序發(fā)展的路徑。路徑，無(wú)非就是管理和立法，使其在合理可控的范圍內(nèi)運(yùn)行。
    "無(wú)軌電車"，用孫莉萍的話來(lái)說(shuō)，就是"誰(shuí)也不能估計(jì)這個(gè)話題的未來(lái)"。
    定義
    研討會(huì)上，三位 律師在此前一直關(guān)注"群租"的媒體記者邀請(qǐng)下，發(fā)出了"地方立法規(guī)范群租行為"的建議書(shū)。建議書(shū)認(rèn)為，就"群租"而言，投資理財(cái)可獲經(jīng)濟(jì)效益，但電力超負(fù)荷使用存在重大隱患，消防、安全、衛(wèi)生等方面可能發(fā)生重大事故，還嚴(yán)重影響了相鄰業(yè)主的權(quán)利。
    上海市中聯(lián)鼎峰 律師事務(wù)所 律師謝學(xué)鋒拿出了《上海市居住房屋租賃管理實(shí)施辦法》，其中第八條對(duì)于人均承租進(jìn)行了面積規(guī)定，人均建筑面積不得低于１０平方米，或者人均使用面積不低于７平方米。"按照這一規(guī)定，群租就違規(guī)"。
    但這一辦法并沒(méi)有實(shí)際的處罰條款。目前群租較普遍的樓盤(pán)面積大多在１５０平方米左右，分隔入住后除非是極端情況，人均基本超過(guò)１０平方米。
    ３位 律師其實(shí)在建議書(shū)的具體內(nèi)容上也有所分歧，尤其是在如何定義群租上。
    上海市躍平 律師事務(wù)所 律師杜躍平認(rèn)為，"群租是指出租人將房屋分別向兩個(gè)以上承租人出租，并訂有兩個(gè)以上書(shū)面租約或者口頭租約，以及承租人及二房東將承租房屋部分或者全部，再轉(zhuǎn)租給兩個(gè)以上新承租人，并有兩個(gè)以上書(shū)面租約或口頭租約。"
    "他們提出的群租，只是民間的一種概念。現(xiàn)在包括房地局和我們立法部門(mén)，對(duì)群租沒(méi)有一個(gè)定義。"鄭輝說(shuō)。
    在杜躍平看來(lái)，為了規(guī)范群租行為，有關(guān)部門(mén)可以對(duì)上海市房屋租賃條例進(jìn)行修改，在第五章"轉(zhuǎn)租"和第六章"租賃關(guān)系的終止和變更"之間加一個(gè)群租章節(jié)，規(guī)范群租的出租條件和禁止條件。"另外創(chuàng)建一個(gè)關(guān)于群租的新條例，這種可能性比較小。"
    但上海恒泰 律師事務(wù)所 律師孫加鋒對(duì)群租的定義提出了不同的意見(jiàn)。"有時(shí)候一套房子簽給一個(gè)公司，公司住了一大幫人，這也是群租。不能看簽了幾份合同，而應(yīng)該看住了幾個(gè)人。通常意義上，３室的房子超過(guò)６個(gè)人，肯定是群租，當(dāng)然還有個(gè)前提，不是以家庭為單位的。"
    孫加鋒同時(shí)表示，《上海市居住房屋租賃辦法》里要求出租給單位做集體宿舍的房子要分門(mén)進(jìn)出，如果這個(gè)規(guī)定能施行的話能解決很多問(wèn)題。"這不是歧視的問(wèn)題，而是不影響其他人的問(wèn)題。"
    "很多人考慮這個(gè)問(wèn)題，主要是從自住的人出發(fā)，從社會(huì)治安角度出發(fā)，但是作為政府要出臺(tái)相關(guān)政策，同時(shí)也要考慮承租人的利益，會(huì)不會(huì)增加他們的負(fù)擔(dān)等。我認(rèn)為這項(xiàng)政策開(kāi)始可能會(huì)比較溫和，比如完善登記制度，對(duì)租客人數(shù)進(jìn)行限制，從不擾民和消防安全等角度加強(qiáng)管理。"孫加鋒對(duì)政府可能的政策有著自己的理解，"最近一年內(nèi)出臺(tái)有關(guān)政策加以解決的可能性不大。"
    路徑
    一定要靠立法來(lái)制約"群租"行為？
    上海大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授顧駿在研討會(huì)上表示反對(duì)以立法形式規(guī)范"群租"。在他看來(lái)，這是一種經(jīng)濟(jì)行為，應(yīng)該用市場(chǎng)方式解決。"群租"現(xiàn)象嚴(yán)重，說(shuō)穿了是房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫太盛引起的，不少低收入者無(wú)力買(mǎi)房，導(dǎo)致租房市場(chǎng)需求旺盛，也使得出租房屋者趁機(jī)以"非法"行為牟取暴利。
    "在正常情況下，１５０－２００個(gè)月的租金總和等于房?jī)r(jià)，而現(xiàn)在一套房?jī)r(jià)有的等于６００個(gè)月的租金。房租與房?jī)r(jià)出現(xiàn)了巨大的落差，出租給他人不如將房屋群租給他人獲利高，業(yè)主自然會(huì)將房屋分隔群租。"顧駿說(shuō)。
    按照上海市政府法制辦城建法規(guī)處提供的數(shù)據(jù)，上海目前居住半年以上的常住人口有１７７８萬(wàn)，常住的流動(dòng)人口也有３００萬(wàn)到４００萬(wàn)。６０％以上的外來(lái)流動(dòng)人員，和外地來(lái)滬發(fā)展的白領(lǐng)、剛畢業(yè)的大學(xué)生等對(duì)低價(jià)租賃住所有著旺盛的需求，選擇市中心區(qū)域的群租房更可省卻一筆交通費(fèi)用。
    "如果用法律的方式強(qiáng)制干涉，要么會(huì)造成法律成本高，要么會(huì)造成執(zhí)法難度大。單純地以立法形式對(duì)出租房屋的面積、條件予以剛性規(guī)定，按照上海當(dāng)前的實(shí)際，會(huì)出現(xiàn)新的不公平、不公正現(xiàn)象。"顧駿說(shuō)。
    上海市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展研究院院長(zhǎng)盧漢龍教授支持了綠城小區(qū)居委會(huì)的解決之道，這和部分受群租困擾的居民的想法不約而同。"除了以法律法規(guī)和政府規(guī)章進(jìn)行約束外，還充分發(fā)揮社區(qū)居民自治作用，發(fā)揮居民委員會(huì)、業(yè)委會(huì)和業(yè)主的作用。"據(jù)盧漢龍介紹，目前上海辦理租房登記的大約只占租房群體的１／３。
    盧漢龍建議，可以在業(yè)主公約中對(duì)"群租"現(xiàn)象給予規(guī)范，明確業(yè)主的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)承租人也要提出具體的要求；居委會(huì)干部應(yīng)配合公安機(jī)關(guān)做好出租房屋的登記工作；稅收部門(mén)更可以利用經(jīng)濟(jì)杠桿加強(qiáng)對(duì)房屋出租人的稅收管理，抑制"群租"帶來(lái)的暴利；在租賃條例中，有關(guān)部門(mén)對(duì)衛(wèi)生和消防條件等基本生活質(zhì)量的指標(biāo)需進(jìn)一步加以規(guī)定。
    操作
    真的沒(méi)有法律法規(guī)能對(duì)群租行為進(jìn)行管理嗎？
    "有的，起碼有５部地方性法規(guī)和此現(xiàn)象有關(guān)。"鄭輝告訴周刊，和群租現(xiàn)象有關(guān)的法規(guī)法條包括《上海市房屋租賃條例》、《上海市居住房屋租賃管理實(shí)施辦法》、《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》、《上海市消防條例》和《上海市安全生產(chǎn)條例》。
    比如，孫加鋒 律師提出的"集體宿舍分門(mén)進(jìn)出"問(wèn)題，的確在上海市政府的規(guī)章《上海市居住房屋租賃管理實(shí)施辦法》里有所提及，"但在技術(shù)上的操作的確很難"，鄭輝坦言。
    "現(xiàn)在不是說(shuō)政府部門(mén)默許這個(gè)現(xiàn)象，而是執(zhí)法力量不夠。參加研討會(huì)的人都提到以前有過(guò)的制度，比如房屋出租人需要到小區(qū)居委會(huì)備案?，F(xiàn)在這個(gè)法規(guī)還有，但執(zhí)行得并不是很好。"鄭輝說(shuō)，"如果都以非典時(shí)期那種方式來(lái)管理群租，肯定能管好。但現(xiàn)在非常狀況已經(jīng)過(guò)去，各方缺乏管理手段。"
    上海市政府法制辦江子浩告訴記者，雖然現(xiàn)有的法律法規(guī)中沒(méi)有明確的有關(guān)群租現(xiàn)象的條文，但還是有一些法律法規(guī)可以借用。比如現(xiàn)有法律條文中規(guī)定，在租賃房中不可進(jìn)行擅自搭建，同時(shí)在條例中沒(méi)有提及不影響承重結(jié)構(gòu)的搭建就是合法的。類似這樣的現(xiàn)有法律法規(guī)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該充分利用，從而發(fā)揮其執(zhí)行管理的效用。"目前要做到現(xiàn)實(shí)可行的管理，不可或缺的是要房地部門(mén)、消防、公安、城建等相關(guān)職能部門(mén)攜手聯(lián)動(dòng)，尋找已有的法律法規(guī)共同管理，達(dá)到有效監(jiān)督管理作用。"
    研討會(huì)經(jīng)媒體披露后，立刻在社會(huì)上掀起了軒然大波。媒體最新的一番轟炸式報(bào)道，有意無(wú)意地將"群租"描寫(xiě)成了一個(gè)極需法律來(lái)規(guī)范的壞事物---中介黑心、居民反對(duì)、小區(qū)難管、政府部門(mén)無(wú)能為力，甚至連受邀在研討會(huì)上發(fā)言的群租客也對(duì)群租房多多不滿。
    ８月８日，面對(duì)愈來(lái)愈猛烈的"群租立法"風(fēng)暴，上海市立法研究所又一次撰寫(xiě)了此次研討會(huì)的總結(jié)，更詳細(xì)更全面，直遞市里領(lǐng)導(dǎo)。"我們立法研究所的看法是，以前合租的多，現(xiàn)在隨著市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)，由合租演化成群租。這個(gè)社會(huì)現(xiàn)象需要多角度考慮，不能一概而論，不能簡(jiǎn)單封殺。"
    "法律只是攔了個(gè)籬笆。逾越了這個(gè)籬笆，可以干預(yù)；但在籬笆的范圍內(nèi)，國(guó)家不應(yīng)該進(jìn)行干預(yù)。"這是鄭輝對(duì)法律的理解。
    "地方人大每年年初制定當(dāng)年度立法計(jì)劃（當(dāng)年２月至次年２月），受全國(guó)人大會(huì)期的影響，一般在每年５－６月份大面積的立法工作才正式啟動(dòng)。受到會(huì)期的影響，地方人大每?jī)蓚€(gè)月開(kāi)一次常委會(huì)。我們通過(guò)研討會(huì)性質(zhì)討論出來(lái)的東西，要立刻啟動(dòng)立法，這個(gè)速度也太快了一點(diǎn)吧？而且考慮到立法啟動(dòng)程序的周期和復(fù)雜性，成文法國(guó)家對(duì)立法的回應(yīng)會(huì)更慢，除非是遇到非典和疫情感染等非常時(shí)期的應(yīng)急立法。"鄭輝笑言。
    何時(shí)啟動(dòng)呢？"也許等到明年年初在安排２００７年度的立法計(jì)劃時(shí)，看看是否會(huì)考慮這個(gè)項(xiàng)目。"
    一句話，關(guān)于群租的立法并沒(méi)有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。當(dāng)然，只是沒(méi)有進(jìn)入，并不代表沒(méi)有關(guān)注，沒(méi)有研究。
    "類似于群租的問(wèn)題，只能是多管齊下。應(yīng)該將群租中的負(fù)面東西，和上海的國(guó)際形象相悖的東西，比如說(shuō)治安上的隱患、社會(huì)丑惡現(xiàn)象、有可能導(dǎo)致群死群傷的消防隱患，遏制到最低程度，加強(qiáng)可控性，體現(xiàn)政府行政駕馭的能力。"說(shuō)完這段話，鄭輝自我解嘲般跟了一句，"聽(tīng)起來(lái)，像是沒(méi)說(shuō)一樣。"
    紐約資深物業(yè)管理專家沈克明：
    美國(guó)公寓建造之前會(huì)有一份"公寓單元出售計(jì)劃"，對(duì)大樓結(jié)構(gòu)部分包括地基、外墻、門(mén)窗、電氣、水喉等大項(xiàng)目，和內(nèi)部的裝備比如廚房里的冰箱、爐灶，廁所的馬桶、浴缸的品牌和尺寸、保修期等（美國(guó)不準(zhǔn)賣毛坯房），該計(jì)劃要報(bào)州司法部門(mén)審核。美國(guó)法律規(guī)定，任何房子經(jīng)過(guò)司法局批準(zhǔn)后，它的結(jié)構(gòu)不能改變。
    也就是說(shuō)任何人搬進(jìn)去后，如果自己隔道墻、砌扇門(mén)，或者將兩間房子隔成三間房子，政府樓宇局接到投訴就會(huì)前來(lái)審查，該人馬上就會(huì)收到罰單或者被告上法庭。我管理的大樓里，有個(gè)業(yè)主擴(kuò)大了陽(yáng)臺(tái)上的玻璃門(mén)，被鄰居投訴到了紐約市樓宇局，樓宇局馬上前來(lái)調(diào)查，要求全部復(fù)原。一周后我們大樓物業(yè)又收到了來(lái)自樓宇局的一封信，樓宇局說(shuō)要來(lái)查每個(gè)單元的格局。事先告知我們前來(lái)檢查的時(shí)間，屆時(shí)大樓所有房屋的業(yè)主都必須等候在家。
    美國(guó)的公寓有合作公寓和共有公寓之分。合作公寓是沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的只能自?、煵荒艹鲎?；而且只能是你居住，即使是你的父母也不能住在里面。
    共有公寓享有產(chǎn)權(quán)，但價(jià)格是合作公寓的一倍以上。共有公寓出租時(shí)，管理委員會(huì)會(huì)要求出租人提供一份承租人的概況。美國(guó)高級(jí)公寓一直嚴(yán)格審查租客，包括其學(xué)歷、工作和財(cái)務(wù)狀況。許多被審查的人被拒絕入內(nèi)，房東需要另外挑人。我管理的高級(jí)公寓大樓搬來(lái)了一個(gè)單身女性租客，兩房一廳月租２０００美元，自稱從事房地產(chǎn)業(yè)，得到了業(yè)主管理委員會(huì)業(yè)的批準(zhǔn)。結(jié)果她搬進(jìn)來(lái)以后，我們就感覺(jué)不對(duì)，半年以內(nèi)每天晚上１１點(diǎn)都有外國(guó)男人來(lái)訪。警衛(wèi)知道后向業(yè)主委員會(huì)做了報(bào)告，業(yè)主委員會(huì)就寫(xiě)信給了房東，說(shuō)明房客的情況。房東只能前去和她解約，因?yàn)闃I(yè)主委員會(huì)有這個(gè)權(quán)力。
    公寓業(yè)主管理委員會(huì)的權(quán)力很大，業(yè)主管理委員會(huì)對(duì)公寓事務(wù)具有審議、核準(zhǔn)、決策的大權(quán)。在紐約，公寓的任何單元買(mǎi)賣必須在公寓業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)督下過(guò)戶，業(yè)主的買(mǎi)賣必須經(jīng)過(guò)業(yè)主委員會(huì)同意，考慮的問(wèn)題包括財(cái)務(wù)狀況，搬進(jìn)來(lái)后是否會(huì)搗亂等。不被批準(zhǔn)的情況很多，如果求購(gòu)者很多，業(yè)主管理委員會(huì)還會(huì)對(duì)他們進(jìn)行面試，然后選擇一個(gè)最合適的對(duì)象。
    比如我自己的公寓規(guī)定，外人借宿不能超過(guò)一個(gè)月。盡管我的房子超過(guò)了１００個(gè)平方米。但公寓規(guī)定我這個(gè)房子只能?。硞€(gè)人（夫妻兩人帶一個(gè)孩子）。我父母來(lái)探親，一個(gè)月后我只能在外面租了一套房子給父母暫住。
    在美國(guó)也有群租這種現(xiàn)象出現(xiàn)，主要集中在ｈｏｕｓｅ（國(guó)內(nèi)通常稱為別墅），而不是公寓里?，F(xiàn)在美國(guó)出現(xiàn)最大的問(wèn)題是，華人買(mǎi)了房子以后將安裝鍋爐和浴室的地下室也出租給別人，這是犯法的，美國(guó)政府一直派人檢查。我們公司負(fù)責(zé)物業(yè)管理的小區(qū)里就有人在他家的地下室安裝了個(gè)抽水馬桶，然后讓大兒子住在里面，結(jié)果被抄水表的人發(fā)現(xiàn)了，報(bào)告給了樓宇局。
    只有得到政府批準(zhǔn)對(duì)地下室進(jìn)行改造后，才可以出租。但業(yè)主在改造前必須聘請(qǐng)建筑師寫(xiě)清改造的計(jì)劃書(shū)并向政府遞交等待批準(zhǔn)，具有合法性以后才能出租。
    香港香港房屋署首席新聞主任李黎式暉：
    香港的一些舊式和面積較大的樓宇可能會(huì)被分隔成細(xì)小有獨(dú)立廚廁的租住套房單位做分租或出售。根據(jù)其現(xiàn)行《建筑物條例》，如建筑工作（包括分間套房）會(huì)影響樓宇結(jié)構(gòu)或防火安全設(shè)施等，必須得到建筑事務(wù)監(jiān)督的事先同意，才可進(jìn)行工程。如屋宇署收到有關(guān)投訴，會(huì)展開(kāi)調(diào)查及采取適當(dāng)行動(dòng)。
    香港于１９９１年制定《旅館業(yè)條例》，透過(guò)發(fā)牌制度以監(jiān)管旅館及同類型館舍的消防及樓宇結(jié)構(gòu)安全和衛(wèi)生。根據(jù)《旅館業(yè)條例》，"旅館"是指任何處所，其占用人或租客在他提供的住宿范圍內(nèi)，向光臨該處所的人士提供收費(fèi)的住宿地方，出租時(shí)間少于連續(xù)２８天。如果租期為連續(xù)２８天或以上出租，則其建筑結(jié)構(gòu)、防火安全及環(huán)境衛(wèi)生，將會(huì)與其他自住或出租的住處所一樣受到《建筑物條例》所監(jiān)管。
    香港在１９９４年還制定了《床位寓所條例》，床位寓所是指有１２個(gè)或以上根據(jù)租用協(xié)議出租住宿床位的居住單位。根據(jù)法例，在決定任何居住單位是否床位寓所時(shí)，無(wú)須理會(huì)該居住單位內(nèi)是否有任何間隔存在。因此無(wú)論居住單位是否已被改作"板間房"或"套房"，只要物業(yè)內(nèi)設(shè)置有１２個(gè)或以上供單人住宿的樓面空間、床、框架式床鋪或其他類型的睡用設(shè)施，該單位都屬于《床位寓所條例》的管制范圍內(nèi)。