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人民檢察院如何進一步加強民事、行政法律監(jiān)督工作
日期：2012-06-27 作者：譚芳 邱燕 潘瑾 季諾
本期主持：譚 芳 上海市律師協(xié)會民事業(yè)務委員會主任
嘉 賓：邱 燕 上海市人民檢察院民行檢察處副處長
潘 瑾 上海市人民檢察院民行檢察處商事科科長
季 諾 上海市律師協(xié)會房地產(chǎn)業(yè)務委員會主任
譚 芳：眾所周知，我國《憲法》規(guī)定了人民檢察院是法律監(jiān)督機關。但是檢察院如何行使法律監(jiān)督職能，尤其是對人民法院的民事審判和行政訴訟如何實施法律監(jiān)督，對許多老百姓來說覺得比較陌生，甚至我們許多律師對如何就民事、行政訴訟案件向檢察院提出申訴也了解得不深。今天我們就來談談人民檢察院如何進一步加強民事、行政法律監(jiān)督工作。
先談第一個話題，檢察院民事、行政法律監(jiān)督的職能和范圍。季律師，您對這項職能了解多少？代理過此類申訴案件嗎？
季 諾：我知道人民檢察院是通過受理當事人和利害關系人不服法院生效裁判的申訴，對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事、行政案件的判決、裁定進行審查，對確有錯誤的判決、裁定通過抗訴啟動法院再審予以糾正，對審判人員在審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的予以查處，對正確的判決、裁定予以維護和支持的方式來履行法律監(jiān)督職能。但是，我本人卻從未嘗試代理過類似的申訴案件，主要的顧慮是感覺通過抗訴程序來監(jiān)督人民法院的民事、刑事案件難度較高而且不確定性較大。今天很高興有機會補補課。能否請邱處簡單介紹一下人民檢察院民事行政檢察部門的職能和上海市檢察機關民事行政檢察部門的工作情況？
邱 燕：民事行政檢察部門是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的一個重要部門，根據(jù)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，我們主要是通過抗訴和檢察建議，履行對民事審判和行政訴訟的法律監(jiān)督。上海市檢察機關各級民事行政檢察部門自1990年5月成立，經(jīng)過20多年的發(fā)展，民事行政法律監(jiān)督職能進一步完善，從原來單一的抗訴方式進行監(jiān)督，到現(xiàn)在可以采取抗訴、檢察建議、糾正違法通知書等多種方式進行監(jiān)督。人員隊伍不斷壯大，業(yè)務素能不斷提高，制度規(guī)范進一步健全，民事和行政法律監(jiān)督力度、監(jiān)督質量、監(jiān)督效率、監(jiān)督效果明顯提升，較好地發(fā)揮了“維護司法公正、維護司法權威”，促進了民事、行政法律統(tǒng)一正確實施的職能作用。
譚 芳：近幾年來，人民檢察院對民事、行政審判活動的監(jiān)督范圍似乎有所擴大，具體表現(xiàn)在哪些方面？
邱 燕：是的。目前，為貫徹落實最高人民檢察院提出的著力構建和推進多元化監(jiān)督格局的工作要求，人民檢察院對民事、行政審判法律監(jiān)督的范圍較原來僅針對人民法院已生效民事、行政裁判有所擴大：一是當事人或者其他利害關系人不服人民法院已生效的民事、行政判決、裁定申訴的；二是公民、法人或者其他組織檢舉人民法院及其司法人員在民事、行政審判和民事執(zhí)行中的違法行為；三是人民檢察院自行發(fā)現(xiàn)的損害國家利益和社會公共利益的民事、行政案件；四是當事人或者其他利害關系人認為人民法院涉嫌違法民事調解案件、行政賠償調解案件和民事執(zhí)行案件。
潘 瑾：特別是近兩年多來，在市檢察院黨組的高度重視和領導下，各級檢察機關認真貫徹落實市人大常委會《關于加強人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》和最高人民檢察院《關于加強和改進民事行政檢察工作的決定》，對民事、行政檢察工作的思想認識更加統(tǒng)一，更加重視，工作力度進一步加強，探索開展了針對民事審判和行政訴訟中適用法律不統(tǒng)一、不平衡，“同案不同判”等問題的類案研究和監(jiān)督，使民事、行政檢察監(jiān)督由個案監(jiān)督向類案發(fā)展，提升了法律監(jiān)督的層次，探索了新的監(jiān)督領域，開辟了新的監(jiān)督途徑，實現(xiàn)了監(jiān)督規(guī)模的持續(xù)發(fā)展。
季 諾:其實我也一直關注人民檢察院監(jiān)督職能的變化。我注意到與1991年的《民事訴訟法》比較，2007年修訂的《民事訴訟法》在“檢察院抗訴”部分有較大的修改，其主要將最高檢制定的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》以及最高院發(fā)布的《全國審判監(jiān)督工作座談會關于當前審判監(jiān)督工作若干問題的紀要》中的規(guī)定以《民事訴訟法》條文的形式重述。2007年《民事訴訟法》關于抗訴制度規(guī)定拓展了抗訴程序的空間，而兩位介紹的本市這方面的新探索和新發(fā)展更是讓我有不少收獲。
譚 芳：今年3月26日，我有幸受邀參加了最高人民檢察院在上海市人民檢察院召開的民事行政檢察工作專項調研座談會。我注意到，上海市人民檢察院副檢察長許佩琴在會上談到了檢察院對法院的民事調解、行政賠償調解、民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督，邱處能否再詳細介紹一下。
邱 燕：目前，對于人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事調解、行政賠償調解損害國家利益、社會公共利益的，人民檢察院以檢察建議的方式要求人民法院自行糾正。將來，隨著我國《民事訴訟法》的修訂，也可以提出抗訴。
關于民事執(zhí)行活動的監(jiān)督，根據(jù)最高人民法院和最高人民檢察院《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》規(guī)定，上海作為試點單位之一，當前正積極開展這項工作，主要是下列五種情形：一、對人民法院收到執(zhí)行案款后無正當理由超過規(guī)定期限未將案款支付給申請執(zhí)行人的；二、人民法院在收到當事人、利害關系人依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零二條之規(guī)定提出書面異議或者復議申請，無正當理由未在法定期限內作出裁定的；三、人民法院自立案之日起無正當理由超過兩年未采取適當執(zhí)行措施的；四、被執(zhí)行人提供了足以保障執(zhí)行的款物，并經(jīng)申請執(zhí)行人認可后，人民法院無正當理由仍然執(zhí)行被執(zhí)行人其他財產(chǎn)，嚴重損害當事人合法權益的；五、嚴重損害國家利益、社會公共利益的民事執(zhí)行活動。對上述五種情形，人民檢察院有監(jiān)督權，但不是通過抗訴程序進行監(jiān)督，一般情況下由同級人民檢察院通過檢察建議的方式建議人民法院依法糾正錯誤。對于五種情形以外的執(zhí)行問題，如果確實存在錯誤，我們正在積極探索監(jiān)督的方法。
季 諾:人民檢察院受理民事、行政申訴案件是否與法院受理案件一樣有管轄方面的規(guī)定？
邱 燕：有的。根據(jù)最高人民檢察院和上海市人民檢察院制訂的有關民事行政申訴案件的辦案規(guī)則，在案件管轄上有六項規(guī)定：一、不服區(qū)縣人民法院一審生效的和中級人民法院二審生效的民事行政判決、裁定的案件，原則上由一審法院同區(qū)域的區(qū)縣人民檢察院受理審查，特殊情況也可由市人民檢察院或市人民檢察院分院受理。二、不服中級人民法院一審生效的民事行政判決、裁定的案件，原則上由同區(qū)域的市人民檢察院分院受理，特殊情況也可由市人民檢察院受理。三、不服市高級人民法院一、二審生效的民事行政判決、裁定的案件，由市人民檢察院受理。四、對于不服人民法院民事調解結案、行政賠償調解結案的案件，以及不服人民法院民事行政執(zhí)行活動的案件，可以向同級人民檢察院申訴。五、為方便群眾申訴，當事人一般應到有管轄權的檢察院申訴，有困難或其他原因的，也可到無管轄權的檢察院申訴，請他們接受后，將申訴材料移送有管轄權的檢察院受理審查。六、民事行政申訴案件應當由作出生效裁判的人民法院的同級人民檢察院立案，上級人民檢察院認為必要時可以立案并作出審查處理意見和決定。
譚 芳:邱處前面談到檢察機關主要是以抗訴啟動法院再審，那我們對法院作出的所有民事裁定是否都可以抗訴？
邱 燕：不可以。根據(jù)最高人民法院相關司法解釋，對于人民法院作出的三種民事裁定人民檢察院不能提出抗訴：一是發(fā)生法律效力的不撤銷仲裁裁決的民事裁定；二是發(fā)生法律效力的撤銷仲裁裁決的民事裁定；三是財產(chǎn)保全和先予執(zhí)行的民事裁定。
季 諾:人民檢察院辦理民事、行政申訴案件一般經(jīng)過受理、立案、提請抗訴和抗訴階段，那么檢察院對四個階段的審查處理期限是如何規(guī)定的呢？
潘 瑾：對民事、行政申訴案件，人民檢察院控告申訴檢察部門應當在自收案之日起7日內，移送有管轄權的檢察機關民事行政檢察部門審查處理并決定是否受理，或移送至其他主管機關處理。人民檢察院應當自受理之日起三十日內作出是否立案的決定；對于人民檢察院決定立案的案件，應當在調（借）閱審判案卷后三個月內審查終結，決定是否提請抗訴。上級人民檢察院對于下級人民檢察院提請抗訴的案件，應當在三個月內審查終結，作出是否抗訴的決定。疑難復雜案件或有其他特殊情況需要延長審查期限的，由檢察長批準。以上四個階段的處理結果，均要求向案件當事人告知。
譚 芳：我們知道，我國新一輪《民事訴訟法》修改已進入二審稿，估計很快即將出臺。這次征求意見稿中對檢察監(jiān)督權有了很多新的規(guī)定，具體體現(xiàn)在哪些方面？
邱 燕：首先，明確人民檢察院有權對民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督。另外，地方各級人民檢察院發(fā)現(xiàn)同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出再審檢察建議，也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。
譚 芳：下面我們來聊一聊律師如何積極參與和推動檢察院的民事、行政法律監(jiān)督工作。邱處，你們是怎樣看待這個問題的？有哪些構想？
邱 燕：律師和檢察官雖然職能不同，但雙方有著共同的社會價值取向，都是為了維護社會的公平正義、維護法律的尊嚴、維護當事人的合法權益。因此，檢察機關非常希望加強與律師隊伍的交流溝通，建立健全長效機制，邀請律師參加市檢察院檢委會民商事專業(yè)研究小組的活動，共同探討研究“同案不同判”等類案的監(jiān)督問題，努力在檢察官和律師之間形成平等交流、互相監(jiān)督的工作關系，加強法律職業(yè)共同體間的溝通協(xié)作，牢固樹立社會主義法治理念，共同推動社會主義法治化進程。
季 諾：邱處所提的檢察官與律師平等交流和溝通協(xié)作并共同推動法治建設的理念我非常贊同，我想再了解一下具體的交流機制和溝通方式。
邱 燕：近年來，上海各級檢察機關通過與轄區(qū)司法局或律師事務所簽訂律師代理民事和行政申訴規(guī)范性文件、定期召開律師座談會以及定期走訪市律協(xié)、區(qū)縣律師工作委員會等方式，建立健全了律師代理申訴制度。如今已與徐匯、浦東、金山、寶山、靜安等15個基層檢察院簽訂律師代理民事、行政案件規(guī)范性文件，涉及相關司法局5家、律師事務所270余家，在加大職能宣傳力度的同時，聽取律師對檢察機關民事、行政檢察監(jiān)督工作的意見和建議，以更好地推進我們的工作。
譚 芳：非常感謝各位嘉賓作客我們的“法律咖吧”，讓我們更深入地了解到檢察院民事、行政法律監(jiān)督的有關工作。而上海市律師協(xié)會民事業(yè)務委員會作為律師協(xié)會與檢察院協(xié)作與交流的窗口，將在市律協(xié)的領導下，密切聯(lián)系各專業(yè)委員會與檢察院就有關專業(yè)領域的熱點問題進行研討，充分發(fā)揮律師作為第一線法律工作者的作用，成為法律監(jiān)督環(huán)節(jié)中的重要力量。
謝謝各位！●
（本文內容根據(jù)錄音整理，為嘉賓個人觀點）
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