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農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一類我們即熟悉又陌生的組織形態(tài)。說熟悉，是因為在涉及集體土地管理的相關(guān)法律條文（如《土地管理法》、《土地承包法》等）中常常會提到這類組織。說陌生，是因為，對何為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”實際上缺乏一個明確的定義。實踐中，不少人會將村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這兩類組織混為一談。甚至有不少法律從業(yè)人員也將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會簡單的劃上等號。之所以會產(chǎn)生這樣的誤解，倒不見得完全是因為專業(yè)上的荒疏。這種誤解和改革開放以來農(nóng)村集體經(jīng)濟組織長期以來“在法律上未能得到主體資格的確認(rèn)”有很大的關(guān)系，也和村民委員的職能與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能之間存在交叉有很大的關(guān)系。正是如此，《民法典》的頒布為確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展有著重要的價值。
一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的歷史淵源
現(xiàn)行《憲法》第六條規(guī)定，“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”?？梢?，農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟是我國以生產(chǎn)資料社會主義公有制為基礎(chǔ)的社會主義經(jīng)濟制度中基礎(chǔ)且特有的一種經(jīng)濟形態(tài)。根據(jù)《憲法》第八條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟”。由此可知，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基本組織形態(tài)是“合作社”。
立法上最早對我國農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟形態(tài)的表述見于1954年的《憲法》。1954年《憲法》第五條規(guī)定，“中華人民共和國的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在主要有下列各種：國家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動群眾集體所有制；個體勞動者所有制；資本家所有制”。根據(jù)1954年《憲法》相關(guān)表述，合作社是集體所有制經(jīng)濟的主要組織形式。其后出現(xiàn)的人民公社實際上是當(dāng)時已經(jīng)出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（又可分為初級社、高級社）的高級形態(tài)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的具體實踐（1958年，中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政組織，人民公社運動進入高潮。到1958年10月底，百分之九十九的農(nóng)戶加入了人民公社）。
所以，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史可以追溯到上個世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、人民公社時期，肇始于上個世紀(jì)50年代的農(nóng)村合作化運動。1954年《憲法》中關(guān)于“合作社所有制”的構(gòu)想可以說是我國對集體經(jīng)濟組織形式的一次重要的頂層設(shè)計和探索。人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的三級體系就此建立。
人民公社作為一種“政社合一”的體制很長一段時間內(nèi)是中國農(nóng)村基層社會管理和組織生產(chǎn)活動的基本單位。直到改革開放、農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包制改革后，人民公社才陸續(xù)取消，取而代之的是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級的行政單位。生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊亦陸續(xù)改組為村和村民小組。1984年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》正式宣告了人民公社這一組織形式成為了歷史。人民公社雖然不復(fù)存在，但農(nóng)村土地股份合作制改革基礎(chǔ)上產(chǎn)生的各類經(jīng)濟合作社卻留存了下來。
相較于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“歷史悠久”，村民委員會其實是改革開放后的產(chǎn)物。1987年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》正式確立了村委會這樣一級農(nóng)村基層群眾自治組織。
二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的制度困境
人民公社是一個“政社合一”的組織，既負責(zé)農(nóng)村基層的行政管理和公共服務(wù)（社會管理職能），又負有集體資產(chǎn)管理、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)管理的職能（經(jīng)濟管理職能）。其實，社會管理和經(jīng)濟管理的雙重職能設(shè)置恰恰是立足于農(nóng)村社會發(fā)展的現(xiàn)實要求。農(nóng)村社會既有社會管理的要求，又有集體資產(chǎn)管理、集體資產(chǎn)保值增值、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求，就這兩點要求而言，即便是在當(dāng)前也沒有什么不同。
從社會管理和經(jīng)濟管理的角度來分析，我國城市和國有土地上主管部門的社會管理和經(jīng)濟管理職能的分工已經(jīng)非常明晰了。街道、居民委員會的主要職能是社會管理，經(jīng)濟管理的職能由國有資產(chǎn)管理機構(gòu)、區(qū)縣以上政府及工作部門、經(jīng)濟園區(qū)管理機構(gòu)等來負責(zé)。
但農(nóng)村的社會管理和經(jīng)濟管理的職能設(shè)置不同于城市。理論上，農(nóng)村社會管理的職能由基層群眾自治組織（村委會）主要負責(zé)，經(jīng)濟管理的職能由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要負責(zé)。《村民委員會組織法》第二條規(guī)定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”?？梢姶迕裎瘑T會的主要職能是農(nóng)村基層的社會管理，其經(jīng)濟管理職能是遞補性的，是在集體經(jīng)濟組織缺位后代行集體經(jīng)濟組織的職能（《民法典》第一百零一條第二款，“未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能”）。由此，農(nóng)村村民的身份也具有雙重性，一重身份是其戶籍身份，另一重身份是戶籍所在集體經(jīng)濟組織的成員身份。
但實踐中卻并不想設(shè)想的那么美好。改革開放以后集體經(jīng)濟組織的法律地位長期得不到確認(rèn)是主要的原因。
改革開放以后，民商事相關(guān)立法工作按照建立社會主義市場經(jīng)濟的要求，在借鑒西方、日本及臺灣地區(qū)立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上展開?！豆痉ā?、《合伙企業(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》等相關(guān)法律的頒布將公司、合伙、個人獨資企業(yè)等確立為社會主義市場經(jīng)濟的適格法律主體，得到法律的承認(rèn)和保護。公司、合伙等組織形式是西方經(jīng)濟實踐和立法實踐的寶貴成果。
或許是因為，基于西方的市場經(jīng)濟和資本主義社會的理念所產(chǎn)生的立法理論都無法理解農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一類機構(gòu)設(shè)立和運行的法理邏輯（集體組織成員享有的權(quán)益單位也被稱之為“股份”，但集體組織的成員不受人數(shù)限制且以“出生”和“戶籍”為入股條件）；或許是因為對集體土地流轉(zhuǎn)的諱莫如深（集體經(jīng)濟組織最主要的資產(chǎn)為集體土地，其流轉(zhuǎn)受到限制）。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這種中國社會主義自身經(jīng)濟實踐的成果，在立法中被忽略了。由此產(chǎn)生的令人遺憾的結(jié)果是，中國的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在很長一段時間內(nèi)雖然有《憲法》的背書，但不被實體法律所確認(rèn)，沒有明確的登記機構(gòu)，沒有明確的主管部門，沒有組織設(shè)立和運行的法律依據(jù)，沒有責(zé)任承擔(dān)形式的法律依據(jù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的身份頗為尷尬，客觀上被排除在了社會、經(jīng)濟活動之外。由此，大量的涉及農(nóng)村和集體資產(chǎn)的經(jīng)濟活動由村民委員會代為參與，村民委員會客觀上成為一個兼具農(nóng)村社會管理和經(jīng)濟管理職能的組織。
三、立法調(diào)整及重大意義
2017年施行的《民法總則》創(chuàng)造性的確定了“特別法人”這樣一種組織形式，并將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確認(rèn)為特別法人的其中一種形態(tài)，明確給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律地位。2018年，《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于啟用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證有關(guān)事項的通知》對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記相關(guān)事項予以了明確。
2020年起施行的《民法典》中繼承了《民法總則》中關(guān)于特別“特別法人”的相關(guān)法律規(guī)定，在其第九十六條明確了“機關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人”，在其第九十九條明確了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格”。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位得到了重申和確認(rèn)。
就集體財產(chǎn)代表權(quán)，《民法典》的第二百六十二條規(guī)定，對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等集體所有財產(chǎn)，屬于村民集體所有的由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權(quán)，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。
就投資人地位和收益權(quán)，《民法典》第二百六十八條規(guī)定，“國家、集體和私人依法可以出資設(shè)立有限責(zé)任公司、股份有限公司或者其他企業(yè)。國家、集體和私人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)投到企業(yè)的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利并履行義務(wù)”?！睹穹ǖ洹方o予了集體經(jīng)濟組織和國家、個人在市場活動經(jīng)濟中同樣的投資人地位，平等的擁有投資和取得收益的相關(guān)權(quán)利。
可以說，《民法典》中對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律地位的確認(rèn)，集體財產(chǎn)代表權(quán)的確認(rèn)，投資人地位和收益權(quán)的確認(rèn)均具有重大的意義?！睹穹ǖ洹穼τ谵r(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一基于中國自身社會主義經(jīng)濟實踐的成果給予了法律上的認(rèn)可，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民參與社會主義市場經(jīng)濟活動、享受經(jīng)濟發(fā)展的成果提供了法律上的身份。《民法典》中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的前述立法凝結(jié)著頂層設(shè)計的心血，在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的大背景下，具有承前啟后的重大意義。
四、后期立法尚需完善的地方
《民法典》中雖然確認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位，但《民法典》中的相關(guān)規(guī)定仍然是基礎(chǔ)性的、綱領(lǐng)性的。如何將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一組織形式真正激活，避免其成為立法后的擺設(shè)，仍需要后續(xù)配套實體法律的跟進。具體而言，后續(xù)立法仍然需要解決以下幾個問題：
1、成員權(quán)確定相關(guān)問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同于公司、合伙等“舶來品”，是中國本土農(nóng)村集體經(jīng)濟的實踐成果，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格取得方式也具有鮮明的中國集體主義傳統(tǒng)在其中，原則上是以該組織內(nèi)農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口戶籍取得作為成員身份取得的基礎(chǔ)。換句話說，“農(nóng)民”實際上有兩重身份，一是戶籍意義上的身份，二是集體經(jīng)濟組織的成員身份，且兩重身份間具有關(guān)聯(lián)性。所以，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員不像非公眾公司、合伙等機構(gòu)的成員一樣具有最高人數(shù)的限制，而是具有不確定性的，出生和死亡都會使得成員發(fā)生變化。根據(jù)最高人民法院 “（2019）最高法行申13764號（周東梅訴江蘇省南通市港閘區(qū)人民政府行政確認(rèn)糾紛申訴案件”相關(guān)裁定，最高人民法院認(rèn)為，“現(xiàn)有的法律、法規(guī)并未授權(quán)縣級人民政府可以確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格。有關(guān)集體經(jīng)濟組織成員身份的確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織討論決定”。由此可見，根據(jù)最高院的理解，成員權(quán)的設(shè)定屬于集體經(jīng)濟成員自治范疇，但現(xiàn)行法律卻并未就內(nèi)部自治中如何進行對成員權(quán)確定事宜制定具體的細則。
2、組織機構(gòu)和內(nèi)部治理問題。對于集體經(jīng)濟組織機構(gòu)的設(shè)置，目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于印發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》，但就組織機構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部治理模式、收益分配、監(jiān)督機制、管理人員責(zé)任等目前亦缺乏明確的法律規(guī)定。尚需制定規(guī)則明確集體經(jīng)濟組織成員的相關(guān)權(quán)利及其行使方式，明確成員相關(guān)義務(wù)及承擔(dān)方式。成員權(quán)的確定同樣涉及集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自治的問題。且鑒于中國農(nóng)村人口的流動性與計劃經(jīng)濟時代已不可同日而語，工作完全依附于集體土地土地的人口大量減少。在人口高度流動性的情況下如何實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員的自治是個復(fù)雜而艱巨的問題。
3、責(zé)任承擔(dān)問題。既然《民法典》第二百六十八條允許集體經(jīng)濟組織平等的參與社會經(jīng)濟活動，那么勢必存在責(zé)任承擔(dān)的問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體資產(chǎn)只具有代表權(quán)，不具有所有權(quán)，所以法理上講前述集體資產(chǎn)顯然無法用于債務(wù)清償。那么，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織如何對外承擔(dān)責(zé)任，如何承擔(dān)投資后的債務(wù)，以何種責(zé)任形式承擔(dān)投資后的債務(wù)，仍然是一個需要研究且實踐中會制約著集體經(jīng)濟組織效能發(fā)揮的現(xiàn)實問題。
4、自有資產(chǎn)問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體資產(chǎn)只具有代表權(quán)，不具有所有權(quán)。那么集體經(jīng)濟組織是否可以取得集體資產(chǎn)以外的資產(chǎn)作為其組織的專有資產(chǎn)？作為法人機構(gòu)，其擁有獨立的資產(chǎn)應(yīng)是理所當(dāng)然的。如果可以取得，則其債務(wù)承擔(dān)至少有了相應(yīng)的錨定。
5、參與資本市場問題。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以投資股份公司的話，那么以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為發(fā)起人的股份有限公司能否在中國資本市場上市？如果可以上市，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否需要“穿透計算股東數(shù)量”（即穿透至每一個集體經(jīng)濟組織成員）？
以上的問題之所以會出現(xiàn)，一方面是因為集體經(jīng)濟組織與現(xiàn)代西方經(jīng)濟、金融、公司立法中遵循的原則并不完全相融，另一方面也反映出集體經(jīng)濟組織相關(guān)立法研究的不足，而這種立法層面的不足也制約了集體經(jīng)濟組織的發(fā)展和進步。
五、結(jié)語
從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位流變來看，《民法典》設(shè)置特別法人，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律地位進行確認(rèn)，具有重大的意義。雖然《民法典》的相關(guān)規(guī)定仍具有原則性的特點，但相信后續(xù)會基于《民法典》的立法原則完善的相關(guān)細則，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織亦會隨之釋放出應(yīng)有的活力。
滬公網(wǎng)安備 31010402007129號
