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特別關(guān)注：律師“參政”調(diào)查

    日期：2006-06-01     作者：楊金志 傅丕毅    閱讀：2,685次

    面對(duì)利益主體多元化、資源配置市場化的新情況，政府在加強(qiáng)社會(huì)管理中，遇到社會(huì)矛盾時(shí)如果總是沖在最前面，事事與群眾直接面對(duì)，容易喪失回旋余地，削弱政府的公信力。而解決這些民事矛盾、行政矛盾和刑事矛盾的糾紛，以律師為代表的社會(huì)中介組織人員身份超脫獨(dú)立、有高度專業(yè)知識(shí)，在政府、經(jīng)濟(jì)實(shí)體和群眾之間能起到溝通和平衡的獨(dú)特作用，有利于建立全過程、多渠道、全方位、法治化與柔性化的社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制。

    近年來，在政府購買服務(wù)理念的支撐下，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的律師成為黨委政府的"高參"，在依法行政中主動(dòng)參與社會(huì)矛盾的預(yù)防、化解，既維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，又維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定和政府權(quán)威。在一些涉及企業(yè)改制、房屋拆遷的重大群體事件中，動(dòng)用大量警力難以解決的問題，在律師的參與下得到比較徹底的解決。但記者同時(shí)還發(fā)現(xiàn)，律師在參與化解社會(huì)矛盾過程中，不少時(shí)候因政府行政失當(dāng)成為被動(dòng)應(yīng)戰(zhàn)的"救火隊(duì)員"。

    "參政"化解矛盾漸成風(fēng)氣

    在上海、浙江等東部發(fā)達(dá)地區(qū)，律師在政府依法行政中以專業(yè)法律服務(wù)解決社會(huì)矛盾糾紛已漸成風(fēng)氣。

    在上海，律師參與19個(gè)區(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)的每周四的信訪接待已形成制度。市直屬律師事務(wù)所的律師志愿團(tuán)成員每周一、三、五輪流參加市委、市政府的信訪接待，每年平均接待來訪市民3000多批7000人次左右。

    上海市律師協(xié)會(huì)會(huì)長呂紅兵說，由于律師具有相對(duì)獨(dú)立的地位和法律專業(yè)知識(shí)，易于得到上訪人的理解和信任，從而緩和了他們和政府的對(duì)立情緒，避免了過激行動(dòng)的出現(xiàn)，妥善處理了大量群體性上訪案件和群體性糾紛案件，運(yùn)用法律化解了糾紛。

    近年來，在上海、浙江等地，政府已經(jīng)普遍聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問。如上海浦東新區(qū)成立的由７０名資深律師、法學(xué)專家組成的法律顧問團(tuán)，下設(shè)涉外經(jīng)濟(jì)法律、金融證券、建筑房地產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、企業(yè)改制與資產(chǎn)重組、行政法律．海商海事７個(gè)專業(yè)組。顧問團(tuán)的主要職責(zé)是：參與新區(qū)政府宏觀決策合法性和可行性研究；為招商引資、經(jīng)貿(mào)談判提供法律服務(wù)；為新區(qū)重大改革方案提供法律意見；協(xié)調(diào)、化解突發(fā)性矛盾糾紛；協(xié)助新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)做好信訪接持工作等法律事務(wù)。

    同時(shí)，上海市律師協(xié)會(huì)于２００３年組織成立了"為被拆遷人提供法律服務(wù)律師志愿團(tuán)"，目前志愿律師人數(shù)已經(jīng)達(dá)到２６４名。自志愿團(tuán)辦公室正式對(duì)外辦公以來，已經(jīng)接受咨詢２０００多件，律師們合理引導(dǎo)被拆遷人通過法律途徑解決拆遷中遇到的問題和糾紛，維護(hù)了被拆遷人的合法權(quán)益，取得了很好的社會(huì)效應(yīng)。

    成為省委書記的座上"高參"

    ２００４年下半年，在農(nóng)工民主黨浙江省委員會(huì)委員唐國華的建議下，２２名職業(yè)律師受聘成為浙江省領(lǐng)導(dǎo)下訪的隨行人員，和省委書記、省長一起參與處理信訪問題。受理群眾信訪時(shí)，律師和省委省政府領(lǐng)導(dǎo)坐在一排，前面還放了律師的牌子。

    杭州臨安市昌化鎮(zhèn)許多農(nóng)民認(rèn)為杭徽高速公路(臨安段)的土地征用標(biāo)準(zhǔn)過低，多年來向有關(guān)部門多次反映和交涉均無結(jié)果，省委書記習(xí)近平在下訪臨安市過程中，他們向省委書記面對(duì)面地反映。邱雪良是當(dāng)時(shí)省領(lǐng)導(dǎo)下訪的隨訪律師，在接訪現(xiàn)場，他就土地征用標(biāo)準(zhǔn)、拆遷安置等問題從法律層面向上訪群眾逐一進(jìn)行解答，并回答了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)場法律咨詢。有了律師的法律知識(shí)支撐，省委書記當(dāng)場作出批示，要求臨安市依據(jù)法律，按標(biāo)準(zhǔn)給上訪農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。這場多年來的群體性上訪活動(dòng)就此息訪。

    從２００５年開始，浙江省在全省范圍內(nèi)推廣"黨政領(lǐng)導(dǎo)接待群眾來訪律師隨同制度"，效果良好。例如，在嘉興市，每月１５日為市直屬律師參與市長電話接聽，接待群眾來訪，為領(lǐng)導(dǎo)處理涉法信訪問題提供法律服務(wù)。

    出任政府法律顧問、成為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)"高參"后，一些律師成為"排雷專家"，成功地排除了一些矛盾隱患。

    上海市虹口區(qū)怡泉浴室于２００３年１２月３日發(fā)生鍋爐爆炸，造成七死七傷的重大事故。虹口區(qū)司法局指派天一律師事務(wù)所主任、區(qū)政府法律顧問張善美，為涉嫌擅改鍋爐裝置的浴室業(yè)主、犯罪嫌疑人黃永彬提供法律援助。

    同年１２月８日，張善美被邀請(qǐng)參加由區(qū)政府組織召開的事故處理專項(xiàng)會(huì)議。由于浴室無力承擔(dān)對(duì)外賠償責(zé)任，會(huì)議上有人提出，先由政府墊資處理善后方案。憑借律師的職業(yè)敏感，張善美當(dāng)即深感此舉不妥。張善美說："面對(duì)在場的政府各部門領(lǐng)導(dǎo)，說還是不說我猶豫不決。前后思索幾分鐘后，本著政治責(zé)任感和求真務(wù)實(shí)的精神，我再也按捺不住。"

    她建議，應(yīng)由事故發(fā)生地的怡泉浴室業(yè)主向政府借資處理善后事宜，而不是政府主動(dòng)墊資，墊資雖然是政府出于好心之舉，但其實(shí)是政府越位，把矛盾往自己身上攬。這是因?yàn)椋旱谝唬绻菈|資，需要得到所有責(zé)任人的認(rèn)可，而當(dāng)時(shí)無法確定所有的責(zé)任人，因此會(huì)拖延處理事故賠償?shù)臅r(shí)間，容易導(dǎo)致受害者及其親屬情緒波動(dòng)；第二，如果是墊資，責(zé)任人有可能以沒有得到所有責(zé)任人的認(rèn)可為由而逃避責(zé)任；第三，在未確定具體賠償金額時(shí)，賠償總額不能確定。而采用借款的方式，責(zé)任主體明確，可以盡快賠償?shù)绞芎θ?。事故處理完畢后，怡泉浴室可以追訴其他的相關(guān)責(zé)任人，待收回其他責(zé)任人的賠償金后再歸還給政府。這個(gè)方案得到虹口區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，區(qū)政府最后決定采納。

    接受采訪的專家認(rèn)為，律師做政府"高參"的主要意義在于：監(jiān)督、提醒、幫助政府依法行政，預(yù)防社會(huì)矛盾的發(fā)生，把不穩(wěn)定的苗頭消滅在萌芽狀態(tài)。

    莫讓行政失當(dāng)影響律師作用

    一些律師和群眾反映，在不少地方，政府大多是在與群眾的矛盾到了無法調(diào)和、坐不到一起時(shí)才想到律師；不少矛盾當(dāng)事人對(duì)律師參與政府工作過程的的身份和作用心存疑慮，許多群眾依然是"信訪不信法"。究其根源主要在于政府制定政策不盡合理，行政方式粗放粗暴，解決問題不夠公平公正。

    接受采訪的有關(guān)專家認(rèn)為，要充分發(fā)揮律師等社會(huì)中介組織在依法行政中化解社會(huì)矛盾的作用，就要在立法、行政的源頭全過程多讓律師知曉、參與，聽取從律師等渠道傳達(dá)過來的社會(huì)意見，解決社會(huì)矛盾糾紛時(shí)尊重法律而不是領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋、暗箱操作。否則，律師化解老矛盾的進(jìn)程，遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上政府制造新矛盾的速度。

    上海誠建成律師事務(wù)所主任楊振裕是上海"為被拆遷人提供法律服務(wù)律師志愿團(tuán)"成員。他說："律師說是為拆遷戶提供服務(wù)，其實(shí)大部分時(shí)間是在為動(dòng)遷人提供服務(wù)，讓他們做到規(guī)范。動(dòng)遷矛盾的責(zé)任主要在拆遷一方，如果能夠公開公正公平，能夠做到規(guī)范，杜絕暗箱操作，矛盾就不會(huì)這么多、這么激烈。"

    楊振裕舉了一個(gè)例子：２００５年，上海的一個(gè)動(dòng)遷安置基地，在２０００多戶已經(jīng)動(dòng)遷完畢之后，動(dòng)遷公司給后動(dòng)遷的１４２戶人家每家加了５萬元錢，并簽訂合同。先動(dòng)遷居民到政府上訪，要求動(dòng)遷標(biāo)準(zhǔn)前后一致。這１４２戶人家之后還有２０００戶，加上先期動(dòng)遷的２０００戶，如果每家加５萬元，就需要２個(gè)億。

    此后，楊振裕協(xié)助政府做了大量工作。同時(shí)，政府向１４２戶人家發(fā)公開信公開道歉，免去一位鎮(zhèn)黨委副書記和２名經(jīng)辦人員的職務(wù)。發(fā)公開信的時(shí)候，找了三家快遞公司都不愿意送，只好通過郵局送掛號(hào)信，有幾十戶人家就是不簽收。后來，只好發(fā)動(dòng)干部、黨員、親屬上門，一家一戶做工作。將近兩個(gè)多月做下來，現(xiàn)在已經(jīng)有１２０多戶同意把合同還出來，但仍有一些人家不愿交合同。

    對(duì)于此事，楊振裕深有感觸地說："政府操作一定要規(guī)范，前后標(biāo)準(zhǔn)一定要一致！"在這件事里，政府的本意是讓這１４２戶人家早點(diǎn)遷走，但是沒有考慮到其他大多數(shù)居民的利益，導(dǎo)致行政失誤，花了大量精力來亡羊補(bǔ)牢。

    不少律師反映，由于行政不規(guī)范、法規(guī)不完善，或者法律救濟(jì)途徑已經(jīng)窮盡，律師在矛盾激化后很難在提供法律服務(wù)上有作為，只好充當(dāng)政府和群眾的調(diào)停人，干起了"人民調(diào)解員"的工作。他們將當(dāng)前拆遷工作中行政失當(dāng)和政府支持下的不規(guī)范市場行為歸納為三個(gè)方面：

    一是政策法規(guī)不合理，政策銜接性不夠。例如，動(dòng)遷補(bǔ)償遠(yuǎn)低于市場價(jià)格，原住房面積少的被動(dòng)遷人難以購置新的產(chǎn)權(quán)房。政府制定的動(dòng)遷標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作中根本沒有用，標(biāo)準(zhǔn)太低，如果嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)來一戶都拆不掉。此外，新老動(dòng)遷政策也沒有很好地銜接，有的去年實(shí)際動(dòng)遷，今年正式簽訂動(dòng)遷協(xié)議，但仍沿用去年的標(biāo)準(zhǔn)，引發(fā)動(dòng)拆遷矛盾糾紛。

    二是違規(guī)操作，態(tài)度和作風(fēng)有問題。有的動(dòng)遷公司違規(guī)操作，未取得動(dòng)遷許可證或未按照有關(guān)法定程序，私自動(dòng)遷甚至強(qiáng)遷。有的動(dòng)遷工作人員態(tài)度惡劣，打罵被動(dòng)遷人，群眾意見很大。因?yàn)樵S多動(dòng)遷公司是區(qū)屬企業(yè)，很多當(dāng)事人把動(dòng)遷公司的作風(fēng)不好歸結(jié)為政府的責(zé)任。

    三是暗箱操作，補(bǔ)償不公平。有的動(dòng)遷公司為了給被拆遷人正式合同以外的補(bǔ)償，對(duì)個(gè)案做個(gè)別處理。同樣的安置情況會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)償款的數(shù)額有多有少。另外，先動(dòng)遷居民的補(bǔ)償款比后動(dòng)遷的補(bǔ)償款少的情況較為普遍，造成"釘子戶"得益。一旦"內(nèi)幕"在其他當(dāng)事人中傳播開來，其他群眾將迅速反彈，動(dòng)拆遷矛盾更難解決。

    浙江省委黨校行政管理學(xué)教授吳錦良認(rèn)為，在律師參與政府工作過程中，要警惕兩種傾向：一是這項(xiàng)制度有可能成為地方領(lǐng)導(dǎo)的政績工程，律師成為信訪現(xiàn)場、政府會(huì)議的"法律花瓶"，只看不用；二是在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)盡量選拔優(yōu)秀的律師參與信訪、法律顧問工作，防止有些素質(zhì)不高的律師借"曾和領(lǐng)導(dǎo)一起工作"的名義，在外招攬生意。

    建議實(shí)行"黨政領(lǐng)導(dǎo)接待群眾來訪律師隨同制度"的民主黨派人士唐國華說："現(xiàn)在律師參與信訪工作的主要方式是在信訪現(xiàn)場接受黨政領(lǐng)導(dǎo)或上訪群眾的咨詢，律師參與信訪工作的范圍還應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大，比如和職能部門一起參與重大疑難信訪案件的法律論證，對(duì)一些符合法律援助條件的信訪群眾引導(dǎo)其按規(guī)定的程序申請(qǐng)法律援助或直接為信訪群眾提供義務(wù)的法律援助。"

    接受采訪的律師們認(rèn)為，有效發(fā)揮律師在依法行政中化解社會(huì)矛盾的作用，至少需要在以下方面著力：律師要充分掌握信息、全程介入，不要出現(xiàn)矛盾才想到律師。上海市律師協(xié)會(huì)副會(huì)長徐曉青說，律師要參與高層聽證、咨詢，政府的預(yù)警信息、維權(quán)及穩(wěn)定的信息要及時(shí)傳遞給律師。

    要把市場行為和志愿行為結(jié)合起來，以市場行為為主，只有這樣才能建立律師介入的長效機(jī)制。徐曉青說，要建立政府購買服務(wù)與律師市場化運(yùn)作、律師志愿服務(wù)并行機(jī)制，要把政府購買服務(wù)與律師協(xié)會(huì)資助服務(wù)、律所補(bǔ)貼服務(wù)以及個(gè)人志愿服務(wù)結(jié)合起來。只有這樣，才能解決律師為困難群體、個(gè)體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的問題，切實(shí)解決指定辯護(hù)低于委托辯護(hù)服務(wù)水平的問題。

    要把訴訟代理和矛盾調(diào)解結(jié)合起來。律師參與解決社會(huì)矛盾糾紛，不是不能做"老娘舅"，扮演"人民調(diào)解員"的角色。但律師最擅長的是法律業(yè)務(wù)，要充分發(fā)揮這方面的作用。做到這一點(diǎn)的前提是，政府要樹立依法行政的決心，不能讓長官意志、行政行為凌駕于法律之上，不能出現(xiàn)"上訪不當(dāng)?shù)靡?quot;，法院要依法公開公平公正審判。

    一些政府官員、基層干部和學(xué)者對(duì)記者表示，為了有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，政府必須從具體的利益沖突中超脫出來，要作"中立者"而不是"參與者"，做談判的組織者而不是談判方；與此同時(shí)，政府應(yīng)積極培育社會(huì)中介組織，向他們購買服務(wù)；允許、鼓勵(lì)和發(fā)展優(yōu)良的社會(huì)團(tuán)體，讓社團(tuán)充分表達(dá)利益群體的需求。

    上海市律師協(xié)會(huì)副會(huì)長徐曉青說，當(dāng)代社會(huì)，包括律師事務(wù)所在內(nèi)的社會(huì)中介組織在社會(huì)生活中發(fā)揮的作用逐漸增大。市場和政府的作用不是萬能的，在一些"市場失靈"和"政府失靈"的領(lǐng)域，社會(huì)中介組織可以發(fā)揮有限但是不可替代的作用，成為社會(huì)危機(jī)事件處理中的一個(gè)參與力量。

    社會(huì)中介組織的獨(dú)特作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是溝通橋梁，二是平衡機(jī)制。徐曉青說，社會(huì)中介組織代表一定的利益群體向政府表達(dá)要求，而政府也可以通過社會(huì)中介組織平衡社會(huì)群體的利益，溝通政府與各類利益群體之間的關(guān)系，傳遞政府的各種信息和主張。政府吸納社會(huì)中介組織參與社會(huì)治理，不僅可以打幅度降低政府的社會(huì)管理成本，更可以構(gòu)筑社會(huì)各方共同參與社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)生活的平臺(tái)。通過溝通，政府可以做出正確的判斷和決策。

    譬如，律師在接待處理社會(huì)紛爭時(shí)，其目的是切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，通過訴訟、仲裁或非訴訟的社會(huì)可控渠道，在法律框架內(nèi)予以化解?；獍ㄈN：第一，消解，即將矛盾消弭于雛形；第二，調(diào)解，即調(diào)停平息紛爭，防止矛盾激化、擴(kuò)散；第三，和解，對(duì)紛爭大、積怨深的問題，做細(xì)致的勸導(dǎo)、舒緩工作，放下宿怨和對(duì)抗之心達(dá)成和平諒解。

    在上海社科院２００５年組織的一次"社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展問題"研討會(huì)上，與會(huì)專家認(rèn)為，如果政府從利益"中立者"變成利益"參與者"，將導(dǎo)致不同社會(huì)群體在涉及各自切身利益的社會(huì)行動(dòng)過程中缺乏平等的利益表達(dá)機(jī)制。在拆遷和征地這兩個(gè)目前沖突最為激烈的社會(huì)行動(dòng)中，都可以看到困難群體被排斥在利益分配機(jī)制以外，當(dāng)?shù)卣块T從中謀利。這個(gè)"利"既指實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益，又指能為當(dāng)事人帶來升遷機(jī)會(huì)的政績。這樣，社會(huì)在剝奪困難群體利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了資本的迅速積聚和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。蛋糕越做越大似乎掩蓋了它的切法不公，但實(shí)際上，利益沖突和社會(huì)對(duì)立正在不可避免地加大。

    因此，要構(gòu)建和諧社會(huì)，就要構(gòu)建一個(gè)各種分化了的社會(huì)利益群體都能夠平等有效地進(jìn)行利益表達(dá)的機(jī)制，并且這種利益表達(dá)機(jī)制是常態(tài)的、制度化的。構(gòu)建這種利益表達(dá)機(jī)制的前提是政府轉(zhuǎn)型：第一，改變以ＧＤＰ增長為唯一（或最重要的）政績?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的思維模式，強(qiáng)調(diào)社會(huì)各利益群體和諧相處下的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，政府要從社會(huì)領(lǐng)域適當(dāng)退出，從各種社會(huì)群體間的利益博弈中抽身而出，真正成為利益表達(dá)機(jī)制的維持者和利益均衡分配的協(xié)調(diào)者。

    專家們認(rèn)為，在持續(xù)的社會(huì)分工和社會(huì)分化的進(jìn)程中，個(gè)體將不可避免地從同質(zhì)性的社會(huì)組織形式中掙脫出來，自由地結(jié)合為彼此依存的有機(jī)體－－社會(huì)團(tuán)體。但是，由于政府管得過死，目前社團(tuán)還不能有效地成為社會(huì)群體利益的表達(dá)渠道。這樣，群眾沒有利益團(tuán)體代表的中間溝通，只有情緒的傳染，利益受損者更容易走向極端，并有可能發(fā)展出"下層激進(jìn)主義"的群體行動(dòng)。