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正義不應(yīng)當(dāng)遲到——法律援助與和諧社會構(gòu)建

    日期：2006-02-27     作者：湯嘯天    閱讀：3,853次

    法律援助是一項國際公認(rèn)的法律制度。從社會發(fā)展的現(xiàn)實要求看，法律援助的范圍應(yīng)當(dāng)也可以有所擴(kuò)大，除了經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人以外，某些特殊案件也應(yīng)當(dāng)提供法律援助。對處于絕對貧困、相對貧困狀態(tài)的人群提供免費(fèi)、減費(fèi)的法律援助，是降低執(zhí)政成本、提高執(zhí)政效益的治本之策。
    
    法律援助制度的創(chuàng)立,是為了保障所有的人都能夠同等地獲得與享受公平、正義、平等。對困難群體而言，法律援助伸出的是無償援助之手，體現(xiàn)的是政府的慈愛之心，提供的是社會穩(wěn)定的保護(hù)之盾。從一定意義上說，一個國家或者地區(qū)法律援助制度的建設(shè)水平和實施的水準(zhǔn)，是其法治落實與否的測量指標(biāo)之一。
    法律援助制度簡介
    法律援助是指在免費(fèi)或者收費(fèi)很少的情況下，對需要專業(yè)性法律幫助的窮人所給予的幫助。法律援助制度起源于15世紀(jì)的英國。在英格蘭，自1495年起即承認(rèn)窮人享有憑其身份免付訴訟費(fèi)的權(quán)利。法律援助作為一項國際公認(rèn)的法律制度，在許多國際公約以及中外司法協(xié)助條約中得到體現(xiàn)。目前，世界上已經(jīng)有100多個國家以憲法或法律的形式，直接、明確地規(guī)定了法律援助的基本原則。
    1994年，我國司法部提出開展法律援助工作的試點，最初的工作集中在大中城市。1996年，司法部發(fā)出了《關(guān)于迅速建立法律援助機(jī)構(gòu)開展法律援助工作的通知》。1997年，司法部又發(fā)出了《關(guān)于開展法律援助工作的通知》，明確了法律援助的對象、范圍和形式、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任、程序，以及法律援助的資金。在我國的《刑事訴訟法》、《 律師法》、《老年人權(quán)益保障法》中均有關(guān)于法律援助的明文規(guī)定。2003年7月21日，國務(wù)院公布了《法律援助條例》，自2003年9月1日起實施。至今，廣東、浙江等19個省、自治區(qū)、直轄市制定了地方性的法律援助條例或者辦法。
    上海是率先開展法律援助工作的城市之一。1995年8月，浦東新區(qū)法律援助中心成為全國首家正式掛牌的法律援助機(jī)構(gòu)。1997年6月，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，上海市法律援助中心成立。2001年，法律援助中心建設(shè)被列入市政府實事工程項目，建立了市區(qū)縣兩級20個法律援助中心。2002年又在全市所有街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立了法律援助工作站，成為全國第一個建立完善的市、區(qū)、縣三級法律援助機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系的城市。
    法律援助的責(zé)任歸屬和管理模式
    （一）法律援助是政府的責(zé)任
    從世界各國對法律援助的定義看，在文字表達(dá)上各有差異，但是，確認(rèn)法律援助是國家對公民的責(zé)任卻是同一的。我國《法律援助條例》也直言“法律援助是政府的責(zé)任”，即：法律援助的責(zé)任主體是國家，實施主體是行使國家權(quán)力的各級政府?，F(xiàn)代意義上的法律援助制度是以國家的力量保障公民平等地實現(xiàn)法律賦予的權(quán)利，國家負(fù)有提供法律援助的義務(wù)，公民享有獲得法律援助的權(quán)利。確立法律援助是政府責(zé)任的依據(jù)有四：一是對建設(shè)社會主義法治國家和“公民在法律面前人人平等”的承諾。如果公民因為經(jīng)濟(jì)上的困難不能得到其他人所能夠享受到的法律服務(wù)，在實際上就形成了不平等。二是國家行使政治、經(jīng)濟(jì)、社會等公共管理權(quán)力的對應(yīng)條件。三是國家尊重和保障人權(quán)的憲法精神的具體體現(xiàn)。四是對國際法義務(wù)的具體體現(xiàn)。我國已經(jīng)于1998年10月5日簽署加入《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，承擔(dān)法律援助的責(zé)任是國家履行國際法義務(wù)的要求。
    （二）法律援助管理機(jī)構(gòu)與法律援助實施機(jī)構(gòu)的關(guān)系
    綜觀世界各國，法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)置有如下三種選擇：1.法律援助管理機(jī)構(gòu)與法律援助實施機(jī)構(gòu)分設(shè)。這種模式表現(xiàn)為，由獨立的法律援助委員會負(fù)責(zé)組織管理法律援助工作，以美國、澳大利亞、英國、新西蘭等國為主要代表。2.在法律援助機(jī)構(gòu)之下設(shè)置法律援助實施機(jī)構(gòu)。該模式以加拿大為代表，基本上采取省級法律援助管理機(jī)構(gòu),根據(jù)需要在各地或者社區(qū)設(shè)置專門的法律援助實施機(jī)構(gòu)。3.法律援助機(jī)構(gòu)既組織、又實施援助服務(wù)的混合模式。此種模式以我國香港特別行政區(qū)和新加坡的法律援助管理署最為典型。
    法律援助的資金保障和提供服務(wù)的模式
    在一些法律援助制度較為健全的國家，法律援助經(jīng)費(fèi)都依法納入國家財政預(yù)算，由國家財政予以支付。如英國和荷蘭的法律援助經(jīng)費(fèi)占到了其全國財政支出的1%，丹麥占到了0.5%。世界上諸多發(fā)展中國家，如印度、印度尼西亞、菲律賓、泰國、南非等國，也都建立了由政府負(fù)責(zé)的法律援助財政撥款制度。在我國香港特別行政區(qū)，法律援助署的辦案經(jīng)費(fèi)撥款沒有上限限制。只要確有需要，可以向政府申請追加撥款。2002年我國政府為法律援助的財政撥款為7804.61萬元，占全國財政支出（22012億元）的十萬分之三點五，與實際需求的差距很大。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國情，我國可以采用“以政府為主導(dǎo)，社會力量為補(bǔ)充”的方式實施法律援助。
    法律援助的對象和范圍
    法律援助作為一項法律制度，面向的是全體公民，但是，又不是所有的人、所有的事項都可以申請法律援助的。建立法律援助制度，首先要明確哪些人、哪些事可以成為法律援助的對象。
    （一）可以申請法律援助事項的補(bǔ)充
    我國《法律援助條例》第10條規(guī)定了可以申請法律援助的6種事項，并明確“省、自治區(qū)、直轄市可以對前款規(guī)定以外的法律援助事項作出補(bǔ)充規(guī)定?！蹦壳埃谖覀兯姷降牡胤叫苑稍ㄒ?guī)中，均對可以申請法律援助的事項作出了補(bǔ)充規(guī)定。從社會發(fā)展的現(xiàn)實要求看，法律援助的范圍應(yīng)當(dāng)也可以有所擴(kuò)大，除了經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人以外，某些特殊案件也應(yīng)當(dāng)提供法律援助。對某些特殊案件提供法律援助，對于維護(hù)社會穩(wěn)定具有十分現(xiàn)實的作用。
    （二）可以申請法律援助對象的明晰
    從世界各國的法律援助制度看，都規(guī)定經(jīng)濟(jì)困難的公民是法律援助的對象。但是，“經(jīng)濟(jì)困難”一詞是描述性的，經(jīng)濟(jì)困難的具體標(biāo)準(zhǔn)必須根據(jù)不同國家、不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來制定。隨著國家和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)有對應(yīng)性的體現(xiàn)，即降低經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定的“門檻”。我國的《法律援助條例》在第11條規(guī)定了可以申請法律援助的三種對象，在第13條言明：“本條例所稱公民經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定?！?
    （三）先行予以法律援助的條件
    法律援助制度是維護(hù)社會穩(wěn)定的重要法制手段。經(jīng)濟(jì)困難的群體是指在社會利益分配中處于偏弱地位，即需要社會給予特殊關(guān)愛和及時援助的人群。當(dāng)經(jīng)濟(jì)困難的群體在急需法律援助的緊急狀態(tài)下，能否迅即得到便捷、及時、有效的法律援助，是對法律援助制度健全程度的考驗。正義不應(yīng)當(dāng)遲到。為了避免正義的遲到，有必要為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助的“直通車”。在情況緊急時，暫不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)困難的條件審查，及時受理并先行指派法律服務(wù)人員提供法律援助，允許受援人事后補(bǔ)交有關(guān)證明材料，是法律援助的本質(zhì)要求。
    法律援助立法精細(xì)化的啟示
    從國內(nèi)外的立法實踐看，法律援助立法正向著讓窮人更多地分享社會進(jìn)步成果的方向發(fā)展，實體性的內(nèi)容更加精細(xì)，可操作性普遍增強(qiáng)。
    （一）法律援助是構(gòu)建和諧社會不可或缺的支柱
    長期以來，我們習(xí)慣于從人權(quán)保護(hù)和實現(xiàn)司法公正的角度理解法律援助，而對法律援助在維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會方面的作用發(fā)掘不夠。其實，社會的不穩(wěn)定因素有相當(dāng)一部分源于經(jīng)濟(jì)困難，經(jīng)濟(jì)困難的人群更容易受到不法侵害。關(guān)注民生不僅要解決困難群體的衣食溫飽，更要幫助他們維護(hù)合法的權(quán)利。法律援助是世界公認(rèn)的優(yōu)質(zhì)制度資源，是人類制度文明的重大成果。充分利用這一制度資源符合執(zhí)政的規(guī)律。對處于絕對貧困、相對貧困狀態(tài)的人群提供免費(fèi)、減費(fèi)的法律援助，是降低執(zhí)政成本、提高執(zhí)政效益的治本之策。
    （二）上海理應(yīng)在法律援助制度建設(shè)方面做得更好
    我國《法律援助條例》第3條規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展?！闭?zé)任至少應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在如下方面：
    1.在立法方面，盡快完成高質(zhì)量的法律援助的地方立法，形成完善的法律援助制度體系。上海的法律援助工作在全國曾經(jīng)有過領(lǐng)先地位。國務(wù)院公布的《法律援助條例》已經(jīng)就法律援助的基本原則作出明確的規(guī)定，上海的地方立法應(yīng)當(dāng)挖掘優(yōu)勢，整合資源，體現(xiàn)特色，作出精細(xì)、嚴(yán)密、可操作的制度設(shè)計。
    2.在財政方面，強(qiáng)化政府撥款責(zé)任，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。既然是政府責(zé)任就應(yīng)當(dāng)毫不遲疑地將法律援助經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，明示政府對法律援助的最低經(jīng)費(fèi)保障限額。
    3.在管理方面，政府應(yīng)當(dāng)更新觀念，進(jìn)一步正確處理好法律援助是政府責(zé)任與 律師有辦理法律援助案件義務(wù)的關(guān)系。一方面要整合資源，以質(zhì)價相稱、購買服務(wù)的方式，確保提供的法律服務(wù)具有一流的質(zhì)量；另一方面也要統(tǒng)一制定 律師辦案補(bǔ)貼的合理標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)法律援助事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
    （三）在權(quán)利共享中實行費(fèi)用分擔(dān)的新機(jī)制
    根據(jù)上海的條件，應(yīng)當(dāng)確立既盡力而為，又量力而行的原則，積極適當(dāng)?shù)赝貙挿稍氖芤婷?。必須充分認(rèn)識法律援助的社會危機(jī)化解功能，盡可能降低法律援助的準(zhǔn)入“門檻”，使得更多的人受益于法律援助。
    在現(xiàn)實中，總有既不是“社會保障對象”，又難以憑借自己的力量支付訴訟費(fèi)用的人群。從維護(hù)社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，從引導(dǎo)公民按照法律程序定紛止?fàn)幊霭l(fā)，可以嘗試“分擔(dān)費(fèi)用”的辦法，適當(dāng)擴(kuò)大法律援助的受益面。所謂分擔(dān)費(fèi)用，是指申請受援人的經(jīng)濟(jì)收入超出經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)，但又無力單獨承擔(dān)訴訟費(fèi)用，便可以申請獲得法律援助，但需要分擔(dān)部分費(fèi)用。分擔(dān)費(fèi)用的法律援助具有三方面的積極作用：一是擴(kuò)大法律援助的受益面，在實際上大大減少公民在通常訴訟中需要支付的費(fèi)用；二是引導(dǎo)公民運(yùn)用訴訟手段解決糾紛，且由受指派的 律師代理訴訟，防止當(dāng)事人濫用權(quán)利，過度占用公共資源；三是防止申請法律援助的總量急劇增長。
    （作者為上海政法學(xué)院發(fā)展規(guī)劃處處長、編審）