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律師“參政”的突破

    日期：2006-06-08     作者：楊金志 傅丕毅    閱讀：2,193次

    在政府購買服務(wù)理念的支撐下，近年來一些地區(qū)的律師成為政府的“高參”，在依法行政中主動(dòng)參與社會矛盾的預(yù)防、化解，既維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，又維護(hù)了社會穩(wěn)定和政府權(quán)威。在一些涉及企業(yè)改制、房屋拆遷的重大群體事件中，動(dòng)用大量警力難以解決的問題，在律師的參與下得到比較徹底的解決。

    《瞭望新聞周刊》最近調(diào)研表明，面對利益主體多元化、資源配置市場化的新情況，政府在加強(qiáng)社會管理中，遇到社會矛盾時(shí)如果總是沖在最前面，事事與群眾直接面對，容易喪失回旋余地，削弱政府的公信力。而解決這些民事矛盾、行政矛盾和刑事矛盾的糾紛，以律師為代表的社會中介組織人員身份超脫獨(dú)立、有高度專業(yè)知識，在政府、經(jīng)濟(jì)實(shí)體和群眾之間能起到溝通和平衡的獨(dú)特作用，有利于建立全過程、多渠道、全方位、法治化與柔性化的社會矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制。

“參政”化解矛盾漸成風(fēng)氣

在上海、浙江等東部發(fā)達(dá)地區(qū)，律師在政府依法行政中以專業(yè)法律服務(wù)解決社會矛盾糾紛已漸成風(fēng)氣。在上海，律師參與19個(gè)區(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)的每周四的信訪接待已形成制度。市直屬律師事務(wù)所的律師志愿團(tuán)成員每周一、三、五輪流參加市委、市政府的信訪接待，每年平均接待來訪市民3000多批7000人次左右。上海市律師協(xié)會會長呂紅兵說，由于律師具有相對獨(dú)立的地位和法律專業(yè)知識，易于得到上訪人的理解和信任，從而緩和了他們和政府的對立情緒，避免了過激行動(dòng)的出現(xiàn)，妥善處理了大量群體性上訪案件和群體性糾紛案件，運(yùn)用法律化解了糾紛。

近年來，在上海、浙江等地，政府已經(jīng)普遍聘請律師擔(dān)任法律顧問。同時(shí)，上海市律師協(xié)會組織的“為被拆遷人提供法律服務(wù)律師志愿團(tuán)”、企業(yè)改制服務(wù)律師志愿團(tuán)在百姓中都很有口碑，律師服務(wù)進(jìn)社區(qū)、律師為職工維權(quán)開展得很活躍。

成為省委書記的座上“高參”

2004年下半年，在農(nóng)工民主黨浙江省委員會委員唐國華的建議下，22名職業(yè)律師受聘成為浙江省領(lǐng)導(dǎo)下訪的隨行人員，和省委書記、省長一起參與處理信訪問題。受理群眾信訪時(shí)，律師和省委省政府領(lǐng)導(dǎo)坐在一排，前面還放了律師的牌子。

杭州臨安市昌化鎮(zhèn)許多農(nóng)民認(rèn)為杭徽高速公路(臨安段)的土地征用標(biāo)準(zhǔn)過低，多年來向有關(guān)部門多次反映和交涉均無結(jié)果，省委書記習(xí)近平在下訪臨安市過程中，他們向省委書記面對面地反映。邱雪良是當(dāng)時(shí)省領(lǐng)導(dǎo)下訪的隨訪律師，在接訪現(xiàn)場，他就土地征用標(biāo)準(zhǔn)、拆遷安置等問題從法律層面向上訪群眾逐一進(jìn)行解答，并回答了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)場法律咨詢。有了律師的法律知識支撐，省委書記當(dāng)場作出批示，要求臨安市依據(jù)法律，按標(biāo)準(zhǔn)給上訪農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。這場多年來的群體性上訪活動(dòng)就此息訪。

從2005年開始，浙江省在全省范圍內(nèi)推廣“黨政領(lǐng)導(dǎo)接待群眾來訪律師隨同制度”，效果良好。例如，在嘉興市，每月15日為市直屬律師參與市長電話接聽，接待群眾來訪，為領(lǐng)導(dǎo)處理涉法信訪問題提供法律服務(wù)。

出任政府法律顧問、成為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)“高參”后，一些律師成為“排雷專家”，成功地排除了一些矛盾隱患。接受采訪的專家認(rèn)為，律師做政府“高參”的主要意義在于：監(jiān)督、提醒、幫助政府依法行政，預(yù)防社會矛盾的發(fā)生，把不穩(wěn)定的苗頭消滅在萌芽狀態(tài)。

莫讓行政失當(dāng)影響律師作用

一些律師和群眾反映，在不少地方，政府大多是在與群眾的矛盾到了無法調(diào)和、坐不到一起時(shí)才想到律師；不少矛盾當(dāng)事人對律師參與政府工作過程的的身份和作用心存疑慮，許多群眾依然是“信訪不信法”。究其根源主要在于政府制定政策不盡合理，行政方式粗放粗暴，解決問題不夠公平公正。

接受采訪的有關(guān)專家認(rèn)為，要充分發(fā)揮律師等社會中介組織在依法行政中化解社會矛盾的作用，就要在立法、行政的源頭全過程多讓律師知曉、參與，聽取從律師等渠道傳達(dá)過來的社會意見，解決社會矛盾糾紛時(shí)尊重法律而不是領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋、暗箱操作。否則，律師化解老矛盾的進(jìn)程，遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上政府制造新矛盾的速度。

不少律師反映，由于行政不規(guī)范、法規(guī)不完善，或者法律救濟(jì)途徑已經(jīng)窮盡，律師在矛盾激化后很難在提供法律服務(wù)上有作為，只好充當(dāng)政府和群眾的調(diào)停人，干起了“人民調(diào)解員”的工作。

律師“參政”不能成為花架子

浙江省委黨校行政管理學(xué)教授吳錦良認(rèn)為，在律師參與政府工作過程中，要警惕兩種傾向：一是這項(xiàng)制度有可能成為地方領(lǐng)導(dǎo)的政績工程，律師成為信訪現(xiàn)場、政府會議的“法律花瓶”，只看不用；二是在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)盡量選拔優(yōu)秀的律師參與信訪、法律顧問工作，防止有些素質(zhì)不高的律師借“曾和領(lǐng)導(dǎo)一起工作”的名義，在外招攬生意。

建議實(shí)行“黨政領(lǐng)導(dǎo)接待群眾來訪律師隨同制度”的民主黨派人士唐國華說：“現(xiàn)在律師參與信訪工作的主要方式是在信訪現(xiàn)場接受黨政領(lǐng)導(dǎo)或上訪群眾的咨詢，律師參與信訪工作的范圍還應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大，比如和職能部門一起參與重大疑難信訪案件的法律論證，對一些符合法律援助條件的信訪群眾引導(dǎo)其按規(guī)定的程序申請法律援助或直接為信訪群眾提供義務(wù)的法律援助。”

接受采訪的律師們認(rèn)為，有效發(fā)揮律師在依法行政中化解社會矛盾的作用，至少需要在以下方面著力：律師要充分掌握信息、全程介入，不要出現(xiàn)矛盾才想到律師。上海市律師協(xié)會副會長徐曉青說，律師要參與高層聽證、咨詢，政府的預(yù)警信息、維權(quán)及穩(wěn)定的信息要及時(shí)傳遞給律師。

要把市場行為和志愿行為結(jié)合起來，以市場行為為主，只有這樣才能建立律師介入的長效機(jī)制。徐曉青說，要建立政府購買服務(wù)與律師市場化運(yùn)作、律師志愿服務(wù)并行機(jī)制，要把政府購買服務(wù)與律師協(xié)會資助服務(wù)、律所補(bǔ)貼服務(wù)以及個(gè)人志愿服務(wù)結(jié)合起來。只有這樣，才能解決律師為困難群體、個(gè)體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的問題，切實(shí)解決指定辯護(hù)低于委托辯護(hù)服務(wù)水平的問題。

要把訴訟代理和矛盾調(diào)解結(jié)合起來。律師參與解決社會矛盾糾紛，不是不能做“老娘舅”，扮演“人民調(diào)解員”的角色。但律師最擅長的是法律業(yè)務(wù)，要充分發(fā)揮這方面的作用。做到這一點(diǎn)的前提是，政府要樹立依法行政的決心，不能讓長官意志、行政行為凌駕于法律之上，不能出現(xiàn)“上訪不當(dāng)?shù)靡妗?，法院要依法公開公平公正審判