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行政復(fù)議法將修改 公民有望對(duì)紅頭文件說“不”

來源：中國(guó)青年報(bào)     日期：2011-09-13         閱讀：2,224次

行政復(fù)議法將修改 公民有望對(duì)紅頭文件說“不”

不滿汽車尾號(hào)“限行令”、認(rèn)為政府的“征地批復(fù)”不合法、公務(wù)員不服人事獎(jiǎng)懲決定、學(xué)生質(zhì)疑學(xué)?！安皇谟鑼W(xué)位”……這些在現(xiàn)行《行政復(fù)議法》下可能得不到受理的爭(zhēng)議，未來一兩年內(nèi)有望“狀告有門”。

目前，國(guó)務(wù)院法制辦正在考慮擴(kuò)大《行政復(fù)議法》的受案范圍。國(guó)務(wù)院法制辦副主任郜風(fēng)濤近日提出，準(zhǔn)確界定“具體行政行為”，考慮將全部抽象行政行為、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為、“公法人”行為、事故責(zé)任認(rèn)定等行為納入行政復(fù)議范圍，并加大對(duì)“行政不作為”爭(zhēng)議的救濟(jì)渠道，將是此“突破點(diǎn)”上應(yīng)重點(diǎn)研究的六個(gè)問題。

這些修改對(duì)老百姓意味著什么？中國(guó)青年報(bào)記者采訪了中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、行政法教授馬懷德等專家。

對(duì)“限行令”提出行政復(fù)議  

現(xiàn)行行政復(fù)議制度規(guī)定，對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件可以附帶審查。但經(jīng)過多年實(shí)踐，來自一些專家和實(shí)務(wù)部門的看法是，應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為全部納入行政復(fù)議受案范圍，或者至少將規(guī)章納入行政復(fù)議受案范圍。

這意味著，諸如北京汽車尾號(hào)“限行令”等有爭(zhēng)議的“紅頭文件”，權(quán)利受到影響的市民將來有望不必親經(jīng)“受罰”，就能直接申請(qǐng)行政復(fù)議。

2008年9月21日，北京市政府以一紙《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告》(以下簡(jiǎn)稱“限行令”)等文件，使“限行措施”成為“常態(tài)”。一項(xiàng)涉及數(shù)百萬人利益的公共政策，在民意缺聲的背景下出臺(tái)。有評(píng)論認(rèn)為，“限行令”部分剝奪了個(gè)人所有物的使用權(quán)，其規(guī)定“限行”及處罰的法律依據(jù)并不充分。

2009年1月13日，律師張先生在限號(hào)期間駕車上路被罰，遂以“‘限行令’僅為地方政府規(guī)范性文件，沒有法律依據(jù)”為由，將朝陽交通支隊(duì)呼家樓大隊(duì)告上法庭，要求確認(rèn)處罰違法。但這一稱為國(guó)內(nèi)首例“尾號(hào)限行案”的行政訴訟，以原告敗訴告終。

“‘限行令’是一種抽象行政行為，因?yàn)樗槍?duì)的是非特定的主體，具有普遍約束力。而當(dāng)前的《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》相比，一大特色就在于它規(guī)定可以通過復(fù)議具體行政行為，來‘附帶審查’行政機(jī)關(guān)作出這一行為所依據(jù)的規(guī)定――抽象行政行為?！瘪R懷德教授告訴記者，但是在實(shí)踐中，這樣的案例卻比較少見。

“因?yàn)?，‘附帶審查’意味著你不能?duì)‘限行令’直接申請(qǐng)復(fù)議。只有當(dāng)你因?yàn)檫`反‘限行令’被處罰了，才能同時(shí)對(duì)處罰的依據(jù)申請(qǐng)復(fù)議。”他表示，“這種制度設(shè)計(jì)有缺陷，實(shí)際上是把人逼到‘以身試法’、以違法方式才能得到救濟(jì)權(quán)的境地?！?/p>

此外，馬懷德教授指出，實(shí)踐中由于一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)這一條款缺乏正確理解，對(duì)抽象行政行為的范圍存在分歧，因此即使有類似張先生的少數(shù)先例，抽象行政行為也沒有得到很好的復(fù)議?！耙蟆綆彶椤倪@些申請(qǐng)人，并沒有得到實(shí)惠。這讓大家對(duì)這一條款本身不重視，也沒有太多的信心來申請(qǐng)復(fù)議抽象行政行為?！?/p>

近年來，形形色色的問題“紅頭文件”屢見不鮮。河北東光縣文教局曾下發(fā)“紅頭文件”要求小學(xué)報(bào)名要持父母編制證，湖北漢川市政府辦公室曾以“紅頭文件”名義，要求全市的公務(wù)招待都用某種特定品牌的酒，河南沁陽市為吸引投資，更曾在3年內(nèi)出臺(tái)了5個(gè)“紅頭文件”，規(guī)定投資5000萬元者開車違法不罰。發(fā)布問題“紅頭文件”等抽象行政行為，比具體行政行為更具危險(xiǎn)性和破壞力。

馬懷德教授表示，正是著眼于解決此問題，《行政復(fù)議法》修改時(shí)正在考慮把全部抽象行政行為，都納入復(fù)議范圍。“如果要求所有的爭(zhēng)議‘紅頭文件’都在具體實(shí)施之后，才能被申請(qǐng)復(fù)議，不僅對(duì)當(dāng)事人來說成本過高，而且就一些明顯不合法的‘紅頭文件’來說，合理性也不足?！彼瑫r(shí)指出，要保證“突破”的可行性，還需要對(duì)何謂“抽象行政行為”進(jìn)行更明晰的界定。

“抽象行政行為是一個(gè)上位問題，而解決上端的問題是最徹底的?！敝袊?guó)政法大學(xué)行政法教授劉莘在接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)表示，“解決了一個(gè)抽象行政行為的問題，就等于解決了10個(gè)、甚至100個(gè)具體問題，因此，這一問題在迫切程度上比較靠前?！?/p>

征地批復(fù)不應(yīng)“模糊”難訴

征地批復(fù)，盡管其直接影響一些特定相對(duì)人的權(quán)益，但法律未對(duì)“具體行政行為”的內(nèi)涵和外延予以明確界定，導(dǎo)致認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。在復(fù)議實(shí)踐中，有些復(fù)議機(jī)關(guān)將這一應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議渠道解決的問題排除在受案范圍之外。還有的行政機(jī)關(guān)借此規(guī)避法律法規(guī)，故意在作出的具體行政行為中不明確特定的相對(duì)人，以規(guī)避行政復(fù)議的法律監(jiān)督。

明確界定“具體行政行為”，使諸如征地批復(fù)、拆遷決定等在實(shí)踐中可能被“模糊處理”的行政行為，能夠明確納入《行政復(fù)議法》的受案范圍，是該法修改時(shí)的又一關(guān)注點(diǎn)。

“《行政復(fù)議法》規(guī)定‘具體行政行為’可以申請(qǐng)復(fù)議，但具體行政行為本身是個(gè)理論概念，其內(nèi)涵和外延如何，目前認(rèn)識(shí)上還沒取得一致。”馬懷德教授指出，按照通常理解，它是行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定的人、就特定的事所作出的影響其權(quán)利義務(wù)的行為，“但什么是特定人、什么是特定事，這在理解上確實(shí)存在爭(zhēng)議?！? 

“比如拆遷決定，一個(gè)村子或者小區(qū)都要拆，它針對(duì)的人是不是特定的呢？說它不特定，它就是針對(duì)這2000戶的；說它特定，這2000戶隨時(shí)可能發(fā)生一些變動(dòng)，今天下的拆遷決定，明天就可能搬走了一些人?！彼e例告訴中國(guó)青年報(bào)記者。

馬懷德教授同時(shí)指出，這類問題雖有爭(zhēng)議，但在理論界和實(shí)務(wù)界已基本達(dá)成共識(shí)：“對(duì)‘特定相對(duì)人’的理解不應(yīng)太過狹義，在我看來，只要對(duì)某一時(shí)空內(nèi)相對(duì)特定的老百姓的權(quán)利、義務(wù)有影響的，都應(yīng)該算具體行政行為，都要接受《行政復(fù)議法》的監(jiān)督?！?/p>

“比如政府審批修建一個(gè)電站，就是個(gè)具體行政行為，因?yàn)樗鼘?duì)附近一片區(qū)域老百姓的權(quán)利、義務(wù)都有影響。”馬懷德教授告訴記者，“再比如，公安機(jī)關(guān)拒絕立案調(diào)查治安案件，政府撕毀與你簽訂的行政合同，這些都可以看做具體行政行為，應(yīng)該納入行政復(fù)議范圍?！?/p>

公務(wù)員不滿行政處分應(yīng)有復(fù)議渠道

我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度，將“行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定”等內(nèi)部行政行為，排除在行政復(fù)議審查范圍之外。針對(duì)此，很多學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)把人事處理決定納入到行政復(fù)議范圍之內(nèi)。

2005年，《北京青年報(bào)》報(bào)道過這樣一則新聞：剛被商務(wù)部錄用為公務(wù)員一年的唐女士在懷孕后，收到了商務(wù)部取消自己公務(wù)員錄用資格的決定。因不服這一“內(nèi)部決定”，唐女士將商務(wù)部告上法庭。但北京市東城區(qū)人民法院裁定認(rèn)為，她屬于商務(wù)部錄用公務(wù)人員，爭(zhēng)議應(yīng)向商務(wù)部同級(jí)人民政府人事部門申訴，不屬于法院管轄范圍，因此駁回唐女士的起訴。

馬懷德教授表示，商務(wù)部對(duì)唐女士作出的內(nèi)部行政行為，是修改《行政復(fù)議法》考慮納入受案范圍的行為。

“當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)對(duì)其公務(wù)員所作的人事任免、獎(jiǎng)懲等決定，都算‘內(nèi)部行政行為’。如果公務(wù)員對(duì)‘內(nèi)部行為’不服，按照《行政訴訟法》不能起訴，按照《行政復(fù)議法》也只能向上級(jí)‘申訴’。接到公務(wù)員申訴后，上級(jí)機(jī)關(guān)處理申訴并沒有法定的程序，可以作決定，也可以不作決定，可以這樣做，也可以那樣做，這種類似于‘信訪’的爭(zhēng)議解決機(jī)制，應(yīng)該說在力度、范圍、公正性和可接受性上，都是有問題的。”馬懷德教授表示。

在這場(chǎng)與商務(wù)部對(duì)簿公堂的官司中，公務(wù)員唐女士要求撤銷“內(nèi)部決定”，并索要精神損失費(fèi)1元。這使她的官司帶上了某種標(biāo)桿意義，而類似這種公務(wù)員對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的人事任免、獎(jiǎng)懲決定不服的爭(zhēng)議，據(jù)馬懷德教授估計(jì)，在全國(guó)正以每年600-800件的數(shù)量上演。

“人事處理決定涉及國(guó)家公務(wù)員的切身利益，將其排除在行政復(fù)議審查范圍之外,剝奪了公務(wù)員作為公民的法定救濟(jì)權(quán)利。”馬懷德教授認(rèn)為，從世界很多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部人事爭(zhēng)議大多屬于法律爭(zhēng)議，“既然是法律爭(zhēng)議，就應(yīng)該納入法治解決的渠道?！?/p>

“行政不作為”應(yīng)有臨時(shí)救濟(jì)措施

現(xiàn)行《行政復(fù)議法》通過列舉方式將行政不作為的行政復(fù)議救濟(jì)范圍，界定在侵犯?jìng)€(gè)人利益的具體行政不作為上。目前，通過行政復(fù)議加大解決因行政不作為引發(fā)的行政爭(zhēng)議力度，已成為理論界和實(shí)務(wù)部門的共識(shí)。

“近年來，有老百姓明確感到，政府部門‘不作為’的比例在增加。”馬懷德教授告訴記者，“行政不作為”已經(jīng)成為政府工作的“大敵”?！白詮男姓栘?zé)制度建立以后，一些行政機(jī)關(guān)為了避免擔(dān)責(zé)任，會(huì)有意繞開職責(zé)，不履行或者不正確履行職責(zé)，政府拿著納稅人的錢卻不干公共機(jī)構(gòu)的事，影響很惡劣?！?/p>

查閱媒體報(bào)道，類似的事例屢見不鮮。2010年11月，遼寧省鐵嶺市村民毛玉杰因?yàn)檫|寧省國(guó)土資源局廳遲遲沒有答復(fù)他提交的《查處土地違法行為申請(qǐng)書》，而以“國(guó)土資源廳不履行查處土地違法行為的職責(zé)”為由，向遼寧省政府提起行政復(fù)議申請(qǐng)，要求確認(rèn)其“不作為”行為違法，遭到駁回。同年，在“?？?1?9特大殺人案”中，大致坡派出所的兩位民警對(duì)投案自首的犯罪嫌疑人沒有采取任何控制措施，導(dǎo)致自首者中途自行離開，又制造了兩起命案。由于公安機(jī)關(guān)“不作為”而直接導(dǎo)致后續(xù)的人身傷害，目前，被害人家屬已申請(qǐng)國(guó)家賠償。  

“該立案?jìng)刹榈牟涣?，該救助的沒采取有力措施，食品、藥品監(jiān)督管理上存在重大失職，受不了夜間施工的噪音而打電話給城管，卻遲遲不來，這些都是行政不作為的具體表現(xiàn)?！瘪R懷德教授表示，“對(duì)于這些‘不作為’之舉，不應(yīng)是簡(jiǎn)單問責(zé)的問題，還要把它們納入行政復(fù)議的范圍?！?/p>

“對(duì)老百姓而言，打贏一個(gè)行政復(fù)議可能曠日持久，甚至拖個(gè)一年半載。但老百姓因?yàn)椤蛔鳛椤暾?qǐng)復(fù)議的情形，往往又比較緊急，錯(cuò)過了有效時(shí)間就沒有意義?！彼虼私ㄗh，為解決這一矛盾，加大對(duì)“不作為”復(fù)議的救濟(jì)力度，不妨引入“臨時(shí)救濟(jì)”措施。

“不管申請(qǐng)復(fù)議的最終結(jié)果如何，只要有人申請(qǐng)，就應(yīng)該立即啟動(dòng)一種‘保全’措施，促使行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行申請(qǐng)人要求履行的某種職責(zé)?！瘪R懷德教授說，“配合了這種‘臨時(shí)救濟(jì)’，把‘不作為’納入復(fù)議范疇對(duì)老百姓才有意義?！?/p>