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媒體解讀行政強制法三大亮點:規(guī)范政府權(quán)力又一杠桿
來源：?望 日期：2011-08-29 閱讀：3,443次
媒體解讀行政強制法三大亮點:規(guī)范政府權(quán)力又一杠桿
行政強制法的實施，就是給行政機關(guān)“立規(guī)矩”，是一部“控權(quán)法”。
2012年1月1日起，《中華人民共和國行政強制法》（下文簡稱行政強制法）將正式施行，這是建設(shè)社會主義法治國家和法治政府的一件大事。行政強制法從1999年開始醞釀，先后五次提請全國人大常委會審議修改，終于在2011年6月30日閉幕的十一屆全國人大常委會第21次會議上得以通過。
行政強制法是繼《行政訴訟法》《國家賠償法》《行政處罰法》《行政許可法》之后，我國在行政法領(lǐng)域出臺的重要法律，與行政機關(guān)關(guān)系重大。其宗旨是通過規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，以保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。
簡言之，行政強制法就是給行政機關(guān)“立規(guī)矩”，是一部“控權(quán)法”，具有應用法律保留、落實比例原則和遵循正當程序三大亮點。
亮點一：應用法律保留
法律保留的思想產(chǎn)生于19世紀初，最早提出該概念的是德國行政法學之父奧托 邁耶。法律保留是指憲法關(guān)于人民基本權(quán)利限制等專屬立法事項，必須由立法機關(guān)通過法律規(guī)定，行政機關(guān)不得代為規(guī)定，行政機關(guān)實施任何行政行為必須有法律依據(jù)，法律沒規(guī)定的行政主體不得擅自做出行政行為。法律保留本質(zhì)上決定著立法權(quán)與行政權(quán)的界限，從而也決定著行政自主性的大小。行政強制法是一部“控權(quán)法”，首先是對行政強制設(shè)定的控制，從源頭上規(guī)范行政強制權(quán)，避免擁有行政強制權(quán)的機關(guān)過多過濫，消除類如“七八個大蓋帽圍著一個小草帽”的混亂現(xiàn)象。
行政強制法是通過應用法律保留來實現(xiàn)對行政權(quán)設(shè)定的控制。該法第10條規(guī)定：行政強制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第9條第1項（即“限制公民人身自由”）、第4項（即“凍結(jié)存款、匯款”）和應當由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第9條第2項（即“查封場所設(shè)施或財務(wù)”）、第3項（即“扣押財物”）的行政強制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強制措施。行政強制既包括行政強制措施，又包括行政強制執(zhí)行，該法關(guān)于行政強制執(zhí)行的規(guī)定也強調(diào)了法律保留――該法第13條內(nèi)容就是“行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定”，從而排除行政法規(guī)、地方法規(guī)和其他規(guī)范性文件設(shè)定行政強制的可能。
亮點二：落實比例原則
比例原則是許多國家行政法上一項重要的基本原則。19世紀，德國的警察法中首次出現(xiàn)比例原則觀念，之后比例原則在理論與實踐中都得到了極大的發(fā)展。德國的行政法學鼻祖奧托 麥耶在其《德國行政法學》一書中最早明確地提出比例原則，即“行政權(quán)追求公益應有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權(quán)力對人民的侵權(quán)必須符合目的性，并采行最小侵害之方法”。
對比例原則的內(nèi)涵，學界有不同的解讀。一般認為，比例原則包括妥當性原則、必要性原則與狹義比例性原則三個子原則。其中，妥當性原則是指行政機關(guān)所采取的方法必須有助于達成所追求的目的；必要性原則是指在能達到法律目的各種方式中，應選擇對相對人權(quán)利侵害最小的方式，這是從法律后果上來規(guī)范行政權(quán)力與其所采取的措施之間的比例關(guān)系，故此原則也稱為“最小侵害原則”；狹義比例原則是指行政主體實施行政行為時，對相對人造成的損害應小于達成目的所獲得的利益，避免行政主體為了實現(xiàn)行政目的而造成相對人權(quán)益的過度損害，故也稱“均衡性原則”。比例原則著眼于法益的均衡，是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，該原則在行政執(zhí)法中的運用會有效遏制行政自由裁量權(quán)的濫用，限制行政權(quán)恣意，也給監(jiān)督機關(guān)和行政相對人監(jiān)督行政主體是否依法行政提供了一把標尺，比例原則以維護和發(fā)展公民權(quán)為最終歸宿，稱為行政法中的“帝王條款”，對我國行政法治建設(shè)具有很強的借鑒意義。
行政強制法落實了比例原則，該法第5條規(guī)定：“行政強制的設(shè)定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設(shè)定和實施行政強制”。因為與非強制手段相比，行政強制往往給相對人的人身、財產(chǎn)等權(quán)益帶去較多的危害，該條的規(guī)定體現(xiàn)了比例原則中的必要性原則。
此外，行政強制法第43條規(guī)定：“行政機關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行”，“行政機關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關(guān)行政決定”。這些針對行政機關(guān)的禁止性規(guī)定的目的在于確保行政強制執(zhí)行的實施對于相對人的身心損害達到最小，或?qū)崿F(xiàn)行政管理的目標不以影響當事人的基本生活為代價，都是應用比例原則的具體體現(xiàn)。
亮點三：遵循正當程序
正當程序，即正當法律程序，來源于英國成文法，其內(nèi)涵則受到英國普通法上的自然正義原則的影響。在英國行政法上，經(jīng)過法院解釋的自然正義原則有著確定的內(nèi)涵，它包含了兩項基本的程序規(guī)則，即“任何人不能作為自己案件的法官”和“人們的辯護必須公平地聽取”。自然正義原則在英國普通法上最初僅適用于司法程序，后來被移植到行政程序之中。正當程序之規(guī)定及其所蘊含的法律理念經(jīng)北美殖民地人民的繼受與傳承，后來載入美利堅合眾國憲法，美國憲法第五修正案規(guī)定“未經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)”。正當程序的內(nèi)涵經(jīng)諸多判例、學說的闡釋與發(fā)揚，不斷得到豐富和完善，聽取申辯、公職人員的回避、說明理由和告知權(quán)利，以及公開、透明、公眾參與等都成為正當法律程序的重要內(nèi)容，正當程序正是通過這些具體制度設(shè)計，實現(xiàn)限制政府權(quán)力和保護公民權(quán)利的目的。正當程序和法定程序在適用范圍上具有互補性。正當程序主要適用于沒有法律程序的明確規(guī)定的情形，正當程序還是檢驗、衡量法定程序是否“合法”的準據(jù)。注重程序正義日益成為現(xiàn)代法治國家共同的價值取向。
在我國，由于受“重實體、輕程序”觀念的影響，同時缺乏自然法的法律文化基礎(chǔ)，程序意識相對落后，正當程序觀念更是缺乏。其實，程序并不只是實現(xiàn)某種實體目的的手段或者工具，程序本身具有獨立的價值，程序在法治體系中占有與實體同等重要的地位，程序正義可能不能直接達到實體的正義，但是它能在最大程度上保證實體的正義。
正當程序的精神已經(jīng)融入行政強制法的某些章節(jié)和條款。該法第三、四章分別規(guī)定“行政強制措施實施程序”和“行政機關(guān)強制執(zhí)行程序”，其中屬于第三章的第18條關(guān)于“行政機關(guān)實施行政強制措施應當遵循下列規(guī)定”的第5項要求行政機關(guān)“當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑”；該條第6項要求行政機關(guān)“聽取當事人的陳述和申辯”。屬于第四章的第35條規(guī)定：“行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應當事先催告當事人履行義務(wù)?！钡?6條規(guī)定：“當事人收到催告書后有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應當采納?！?/p>
此外，屬于第二章的第14條規(guī)定：“起草法律草案、法規(guī)草案，擬設(shè)定行政強制的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)說明設(shè)定該行政強制的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況”，遵循了具有時代特色的正當程序――公眾參與?！跷?朱世海
（作者為中央社會主義學院副教授，法學博士）
規(guī)范政府權(quán)力又一杠桿
行政強制法的公布實施，對保障和監(jiān)督行政機關(guān)嚴格依法履行職責，提高行政管理效率，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益具有重要意義。這是繼行政處罰法、行政復議法、行政許可法等之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律。
目前我國行政強制制度存在問題有二:一是“濫”，包括濫設(shè)行政強制和濫用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；二是“軟”，行政機關(guān)的強制手段不足，對有些違法行為不能有效制止，有些行政決定不能得到及時執(zhí)行。
在總結(jié)了我國多年行政強制實踐的基礎(chǔ)上，行政強制法確立了行政強制的基本原則，規(guī)定了行政強制的種類和方式、行政強制設(shè)定、行政強制措施實施程序、行政機關(guān)強制執(zhí)行程序、申請人民法院強制執(zhí)行、實施行政強制的法律責任等重要制度。這些原則和制度，對行政強制作了系統(tǒng)規(guī)范和全面調(diào)整，有利于從源頭上解決行政強制“濫”、“軟”等問題。
在設(shè)定權(quán)上，此法明確規(guī)定:“行政強制措施由法律設(shè)定?！边@正是該法律的核心內(nèi)容。過去由于行政強制的設(shè)定權(quán)不明確,不僅法律設(shè)定行政強制,法規(guī)、規(guī)章也在設(shè)定行政強制，甚至規(guī)章以下的規(guī)范性文件也可設(shè)定行政強制。
高層已明確要求，根據(jù)行政強制法的規(guī)定，現(xiàn)行有關(guān)行政強制的規(guī)定與行政強制法不一致的，都要修改或者廢止。上至國務(wù)院各部門，下至各地區(qū)、各部門都須對相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章、規(guī)范性文件進行梳理，或?qū)ｍ椙謇?。對?guī)章和規(guī)范性文件中與行政強制法不一致的地方，要及時進行修改或廢止，確需保留的，也應依法及時上升為法律、法規(guī)。這一清理工作將在行政強制法實施前完成，并向社會公布。
在實施主體上，各地、各部門亦將進行集中清理，凡是行政機關(guān)沒有法定依據(jù)實施行政強制、行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)以自己名義實施行政強制措施、非行政機關(guān)未經(jīng)法律或者行政法規(guī)授權(quán)行使行政強制權(quán)的，都將予以糾正。并將依法防止不同行政機關(guān)重復實施行政強制現(xiàn)象的再次出現(xiàn)。同時，對于實施行政強制措施的人員，法律規(guī)定是行政機關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員；對于不具備資格的人員，將堅決調(diào)離執(zhí)法崗位。
同時，行政強制法既規(guī)定了行政強制措施、行政機關(guān)強制執(zhí)行以及行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的一般程序，又對查封、扣押和凍結(jié)等行政強制措施以及加處罰款和滯納金、代履行等行政強制執(zhí)行的程序作了專門規(guī)定。高層強調(diào)各地區(qū)、各部門必須嚴格遵守這些程序規(guī)定，大力強化程序意識，并結(jié)合實際，建立健全有關(guān)配套制度；并要求強化對實施行政強制的監(jiān)督。
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