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律師作為第三方參與 征收（拆遷）信訪矛盾化解的工作思路

2013年第03期    作者:張善美    閱讀 9,525 次

    不動產征收（動拆遷）業(yè)務研究委員會是市律協(xié)較為年輕的業(yè)務研究委員會之一，其職能是以不動產征收與房屋動拆遷法律業(yè)務為研究領域，致力于推動領域內律師的實務經驗交流與理論研究，并通過業(yè)務指導，提高專業(yè)律師的業(yè)務素質與服務能力，實現(xiàn)本市律師在不動產征收與房屋動拆遷領域法律服務水平的整體優(yōu)化；同時通過開展專業(yè)調研，就動拆遷法規(guī)政策的制定實施向立法、行政機關提出意見與建議，為構建本市健康、有序、和諧的不動產征收（拆遷）法律秩序服務。

　　近年來，伴隨著本市城市化建設取得的矚目成績，同時也產生了不少因征地拆遷所引發(fā)的個體矛盾和群體矛盾，家庭矛盾和社會矛盾，中國式的征地拆遷亦可謂具有時代特色，這是一個“面子”問題、這是一個“尊嚴”問題，這是一個“人權”問題，借用莎士比亞的一句名言：這是一個最好的時代，也是一個最壞的時代。律師在這個時代，在這個領域當大有作為。

　　目前，有越來越多的律師同仁參與到這一領域，從業(yè)務類型來講主要有三種類型：其一，爭端解決，如：共有產分割的民事訴訟，對征收補償決定不服提起的行政復議或行政訴訟等；其二，在征收（拆遷）基地提供法律服務，如：浦東新區(qū)組建律師志愿團進駐世博動遷現(xiàn)場，虹口區(qū)組建律師志愿團深入到虹鎮(zhèn)老街舊區(qū)改造項目中等；其三，參與征收（拆遷）信訪矛盾化解暨終結工作，如：2009年9月，根據市委、市府的部署，引進上海律師作為第三方參與市領導調研信訪突出矛盾工作，對涉及11個區(qū)782戶動拆遷信訪積案進行全面核查。

　　今天，我想就第三種業(yè)務類型，結合十八大報告精神及我們上海市天一律師事務所在處理征地（拆遷）信訪矛盾化解工作中的一些經驗談談自己的體會。

　　一、十八大報告關于創(chuàng)新社會管理，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制精神，是律師作為第三方參與征收（拆遷）信訪矛盾化解的工作方向

　　十八大報告指出，要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，正確處理人民內部矛盾，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障渠道。建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制。

       當前，我國既處于發(fā)展的重要機遇期，也處于社會矛盾凸顯期，以征地拆遷引起的信訪矛盾尤為突出，如何依法公正、及時有效地予以化解，促進社會和諧穩(wěn)定，不僅考驗著政府相關部門化解矛盾的智慧，也推進著信訪矛盾處理方式的不斷探索。2010年初本所受楊浦區(qū)委、區(qū)府委托，協(xié)助其創(chuàng)新長效機制，以“再造流程，辦成鐵案”為目標，改變了傳統(tǒng)的以“政府———信訪人”的二元矛盾化解機制，建立了以“政府———第三方———信訪人”的三元矛盾化解機制，頒布了《楊浦動拆遷信訪突出矛盾化解暨終結操作規(guī)程（試行）》、《楊浦區(qū)動拆遷信訪突出矛盾化解口徑認定辦法（試行）》、《楊浦區(qū)拆遷信訪突出矛盾化解暨終結操作規(guī)程實施細則（試行）》、《楊浦區(qū)動拆遷信訪突出矛盾化解方案論證規(guī)則（試行）》等文件，從制度上建立健全了“政府———第三方———信訪人”的三元矛盾化解機制。

　　傳統(tǒng)的“政府———信訪人”二元矛盾化解工作機制，簡單講，即由政府部門直接面對信訪對象。楊浦區(qū)在2005年8月成立了聯(lián)席辦，專門負責矛盾化解工作，全區(qū)每個街道下面設有2-5個基層組，這些基層組受雙重領導，一個是區(qū)委組織部、區(qū)信訪辦領導，另外也受街道聯(lián)席辦的領導。街道（聯(lián)席辦基層組）是維護穩(wěn)定、牽頭化解矛盾的責任主體，開發(fā)商、動遷公司是化解矛盾的職能主體，區(qū)房管局是參與督促，推動項目的政府部門。聯(lián)席辦組織人員，系區(qū)委、區(qū)政府抽調的一批接近退休的公務員，到目前留用退休人員比例將近50%。工作模式主要為：由“街道+基層組”主要跟信訪人接觸，聯(lián)席辦審核信訪人是否在可化解的框架內，如果屬于可化解框架，則具體落實，方案報請領導小組討論審核，再報請區(qū)委副書記、分管城建的區(qū)長拍定方案，最終以會議紀要的形式落實。

       “政府——第三方——信訪人”三元矛盾化解機制的核心在于：（1）引入第三方律師以及其他公信人士介入信訪案件的調查、分析與評估，在律師盡職調查報告的基礎上，協(xié)同街道聯(lián)席辦基層組作出初步化解方案；（2）引入第三方公信人士，比如：人大代表、政協(xié)委員、相關專家學者對盡職調查報告、初步化解方案進行充分論證，在論證意見書的基礎上，經區(qū)委、區(qū)政府領導審核簽發(fā)最終化解方案，由區(qū)信訪辦抄告區(qū)房管局、區(qū)財政局以及相關部門（單位）落實房源、資金和幫困措施等；（3）各相關部門依據各自職責，建立專項工作組，積極配合，發(fā)揮合力，提供工作效能，將工作隊伍設置成四個組：基層工作組、方案審核組、方案論證組、資源保障組，各個組均由一定的牽頭部門、參加部門組成，要求參加人員均為各部門負責人，可及時、有效地做出相關決策。

       二、依法有序、實事求是、公正合理地盡職調查及擬定化解方案，是律師作為第三方參與征收（拆遷）信訪矛盾化解的工作原則

       根據國務院《信訪條例》、《城市房屋拆遷管理條例》等相關規(guī)定，結合楊浦區(qū)信訪人的實際情況，以及該區(qū)動拆遷矛盾的歷史成因和化解的方式，本所律師在盡職調查和研討化解方案時恪守以下三項原則：

       首先是依法有序原則。信訪積案的調查化解工作，無論從程序還是實體上，均應規(guī)范在法律、法規(guī)和相關政策的框架之內。其次是實事求是原則。對于信訪人所反映的訴求及理由應當盡職調查，本著實事求是的原則，查明爭議焦點以及訴求所依據的基本事實或法律事實。最后是公正合理原則。根據信訪人的訴求，充分考慮項目的歷史背景，對于化解方案的制定政策方案還原為原則，以實物配置為主，妥善化解矛盾。運用中注意，即區(qū)分征收拆遷信訪突出矛盾化解口徑應依據當時房屋拆遷補償安置的政策方案予以認定，我們稱為“政策方案還原”，依據相關房屋拆遷許可證核發(fā)當時的有關法律、法規(guī)制定出的相關基地的拆遷補償安置方案所規(guī)定的被拆遷人、房屋承租人及其他利害關系人享有的貨幣補償款總額或價值標準房屋、面積標準房屋。涉及信訪人訴求賠償、補償的，應當依據相關法律法規(guī)予以處理。對征收拆遷對象確系因征收拆遷造成生產、生活特殊困難的，可以酌情給予幫助。

　　本所在參與征收拆遷信訪矛盾化解工作中不斷總結經驗，發(fā)表了關于《進一步加強XX一期矛盾化解工作的實施意見》、《關于XX基地的動遷瑕疵》、《空運轉機制研究》、《ADR機制下的律師實務》等理論文章，并將本區(qū)部分有普遍性、疑難性的40個案例匯編制作案例集做深入研究，還把信訪人時常詢問的110個問題匯編整理成冊，為政府決策提供可行性的依據。

　　三、律師作為第三方介入征收拆遷信訪矛盾化解具有明顯優(yōu)勢

　　首先律師具有親民優(yōu)勢。律師源于基層群眾，替群眾代理訴訟，了解民情，貼近百姓生活，更能以平民的視覺、同情的心態(tài)、負責的精神、良好的素質、嶄新的風貌耐心傾聽上訪群眾的訴求，認真解答上訪群眾的咨詢，協(xié)調和處理各種利益糾紛，提供相關法律救濟和幫助，因而律師在上訪群眾中有一定的親和力，對律師的答復和化解意見，上訪群眾較樂于接受。

　　其次，律師具有身份優(yōu)勢。律師是從事法律業(yè)務的自由職業(yè)者，中立于上訪群眾與責任部門之間，這種中立身份使他們處理信訪矛盾糾紛時，地位超脫，更具公信力。律師作為一種非官方的社會法律中介力量，參與到信訪矛盾化解工作中，可以打消上訪群眾的顧慮，有助于緩解上訪人與政府的對立情緒，從而更有有效地解決信訪問題。

　　最后，律師具有專業(yè)優(yōu)勢。律師是法律專業(yè)人員，有扎實的法律知識，有豐富的辦案經驗，有較高的調解能力和調解水平。律師參與信訪矛盾糾紛的化解工作，有助于公正及時地解決、消除糾紛。律師參與調解信訪矛盾糾紛，當事人比較信任，雙方能自覺按照調解協(xié)議的相關規(guī)定履行各項義務。

      四、實踐證明，律師作為第三方參與征收拆遷信訪矛盾化解效果顯著，有利于進一步加強政府與公眾之間的溝通    不僅有利于緩解弱勢群體的困境，并從心理上、情感上消除不同立場者的隔閡，舒緩緊張關系，最終化解矛盾，實現(xiàn)息訪，有利于維護地區(qū)的和諧與穩(wěn)定。

　　在2011年-2012年期間，據初步統(tǒng)計，新型機制發(fā)揮成效，楊浦區(qū)信訪積案86件已化解34件，終結49件，終結后續(xù)管理實施跟進。

　　從第三方角度看，律師運用多種渠道，多種手段同街道和相關部門銜接工作，穿針引線，盤活資源，解決糾紛，將相當一部分社會矛盾還原到社會解決，把調解貫穿于辦案始終，促使當事人達成諒解，而不是集中至政府，減少信訪矛盾積壓，疏通信訪渠道，信訪結構發(fā)生變化、信訪秩序有所好轉。從政府角度看，政府和第三方合作、專兼職結合、多部門聯(lián)動，直接面對群眾，直接傾聽群眾呼聲，直接受理群眾訴求，直接調解群眾糾紛，資源共享、優(yōu)勢互補，及時化解了社會矛盾，促進了社會和諧穩(wěn)定。例如，通過實行訴求代理，緩解了群眾無序上訪、跟蹤落實難等問題，有效防止了矛盾糾紛激化，減少了越級上訪。   

　　從信訪人角度看，通過政府購買法律服務，使自己的訴求得到第三方盡職調查，把信訪問題引導到規(guī)范合理表達訴求，切實減輕市民維權成本，滿足了人民群眾對政府的新需求、新期待。

        從社會效果角度看：初步實現(xiàn)了“糾紛形成———專業(yè)咨詢———委托調解———矛盾解決———社會和諧”這樣一種糾紛解決的模式；深化了糾紛解決的多元化，豐富了調解作為糾紛解決方式的內涵，開創(chuàng)了社會矛盾解決多元化的新途徑。

前不久，習近平總書記在隆重紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年上發(fā)表重要講話，他強調恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。在新時代新時期，我們律師應肩負起時代的歷史使命，為我國堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設作出我們應有的貢獻?！?/span>