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? 2018 年4月27日，上海律協(xié)律師學(xué)院、建設(shè)工程與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)研究委員會(huì)聯(lián)合舉辦“理性回歸-政府和社會(huì)資本運(yùn)作（PPP）模式法律實(shí)務(wù)”培訓(xùn)班，由上海律協(xié)建設(shè)工程與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)研究委員會(huì)副主任、北京市中倫（上海）律師事務(wù)所合伙人周蘭萍律師主講。周蘭萍律師以“轉(zhuǎn)變理念，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”為題，重點(diǎn)對(duì)國(guó)家近期PPP新政進(jìn)行詳細(xì)解讀，并就PPP可持續(xù)發(fā)展提出建設(shè)性意見。
一、近期新政解讀
從國(guó)家戰(zhàn)略層面而言，PPP模式是一種公共服務(wù)供給的新方式。去年，黨的十九大報(bào)告提出，“特別要打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)”。自十九大后，財(cái)政部及相關(guān)部門出臺(tái)很多PPP政策文件，對(duì)PPP模式進(jìn)行規(guī)范，目的是讓國(guó)內(nèi)的PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這些文件都是配合國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施而發(fā)布的。律師要提示客戶關(guān)注國(guó)家宏觀形勢(shì)及相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域。律師也需要了解相關(guān)行業(yè)知識(shí)，與建筑企業(yè)一起走出去，參與各類PPP項(xiàng)目。
目前我們國(guó)家依然沒有PPP法律，在沒有法律做支撐的情況下，客戶還需要合規(guī)，律師需要為客戶提供法律服務(wù)，解讀政策性文件是必要的。另外，律師也要去揣摩現(xiàn)有政策文件所釋放的一些信號(hào)和傳遞的信息，預(yù)見國(guó)家未來(lái)會(huì)出臺(tái)什么樣的政策，向客戶提供具有前瞻性的建議。解讀新政是讓律師能更好的為PPP項(xiàng)目保駕護(hù)航。
（一）對(duì)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》的解讀
2017年11月10日財(cái)政部頒布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”）。92號(hào)文的核心內(nèi)容分為：（一）分類施策；（二）嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)；（三）集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目。
1、分類施策
（1）分類施策的依據(jù)。分類施策的依據(jù)主要是，2015年12月18日財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2015〕166號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“166號(hào)文”）和92號(hào)文。
（2）財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)運(yùn)行現(xiàn)狀及調(diào)整。按照166號(hào)文要求，各級(jí)財(cái)政部門把PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交階段的信息均錄入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的PPP項(xiàng)目庫(kù)。
92號(hào)文頒布后，各財(cái)政部門應(yīng)按項(xiàng)目所處階段將項(xiàng)目庫(kù)分為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫(kù)，將處于識(shí)別階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單；處于準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目管理庫(kù)。
（3）PPP項(xiàng)目不納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的后果。166號(hào)文規(guī)定未納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任。
2、嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)
（1）優(yōu)先支持存量項(xiàng)目。從存量項(xiàng)目定義來(lái)看是比較寬泛的。常規(guī)意義上是指項(xiàng)目已經(jīng)竣工，進(jìn)入真正運(yùn)營(yíng)階段。第二類是項(xiàng)目已經(jīng)在施工，但沒有完工，也會(huì)把項(xiàng)目歸入存量項(xiàng)目的范圍。
律師要重點(diǎn)關(guān)注存量項(xiàng)目。隨著清庫(kù)工作的展開，存量項(xiàng)目會(huì)多起來(lái)。這樣的機(jī)會(huì)更青睞真正有實(shí)力，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有所認(rèn)知，能夠承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體。
（2）審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目
A、支出責(zé)任“固化”問題。2017年8月2日，《史耀斌：在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話》，他認(rèn)為支出責(zé)任“固化”問題是PPP發(fā)展不規(guī)范的具體表現(xiàn)之一。一些地方政府為了吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項(xiàng)目，通過BT、政府回購(gòu)、承諾固定投資回報(bào)等明股實(shí)債方式，實(shí)施PPP項(xiàng)目。一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
B、審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目。2018年4月18日中華人民共和國(guó)審計(jì)署公告《2017年第四季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》（以下簡(jiǎn)稱“2號(hào)公告”）。2號(hào)公告提及5個(gè)省的6個(gè)市縣通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)154.22億元。湖南省邵陽(yáng)市案例，當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)公司通過利用政府道路管網(wǎng)等公益性資產(chǎn)開展融資租賃，發(fā)行中期票據(jù)等方式，從銀行、信托公司和融資租賃公司等機(jī)構(gòu)舉債72.33億元，主要用于償還到期債務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
鑒于此，邵陽(yáng)市政府對(duì)PPP項(xiàng)目展開清理工作。在2018年4月25日發(fā)布《“防、控、化、改、轉(zhuǎn)”——邵陽(yáng)全力打好防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)》一文，文件中提到“即2017年7月14日以后舉債建設(shè)的項(xiàng)目，一律停建；業(yè)務(wù)技術(shù)用房，一律停建；已經(jīng)在建的項(xiàng)目，一律不得超概算”。邵陽(yáng)市的PPP項(xiàng)目會(huì)因清理工作受到影響。
PPP項(xiàng)目隨著清庫(kù)工作的開展，各地方政府還會(huì)有新一輪的響應(yīng)。這就需要律師對(duì)各地的PPP地方政策也應(yīng)給予關(guān)注。
（3）不得入庫(kù)項(xiàng)目
92號(hào)文主要明確三類情形不得入庫(kù)，具體包括不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位和未建立按效付費(fèi)機(jī)制的。
A、不宜采用PPP模式的項(xiàng)目。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的；因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的。
B、前期準(zhǔn)備工作不到位的項(xiàng)目。包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的；未通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。
C、未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。
3、集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目
（1）不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施和前期準(zhǔn)備工作不到位。
（2）未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”。包括已進(jìn)入采購(gòu)階段但未開展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證的；雖已開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的。
（3）不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。對(duì)于不宜繼續(xù)采用PPP模式推進(jìn)的項(xiàng)目和長(zhǎng)期無(wú)進(jìn)展的“僵尸項(xiàng)目”予以清退，有利于緩解地方政府未來(lái)財(cái)政支出壓力，為更多質(zhì)量更高、效益更好的PPP項(xiàng)目釋放財(cái)政可承受能力的空間，起到留其精華、去其糟粕的效果，也減少因PPP模式泛用或?yàn)E用帶來(lái)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱患。
（4）不符合規(guī)范運(yùn)作要求。其中包括違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。
“債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”的官方解讀，就是要求政府和社會(huì)資本雙方均應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的有關(guān)規(guī)定，按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，防止因資本金“空心化”，導(dǎo)致社會(huì)資本長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)責(zé)任“虛化”，加劇重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)現(xiàn)象。
“由第三方代持社會(huì)資本方股份”的官方解讀，要求社會(huì)資本的股份不得由第三方代持，遏制當(dāng)前部分社會(huì)資本中選后自行制定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，以及部分聯(lián)合體參與方只承攬項(xiàng)目施工或設(shè)計(jì)等業(yè)務(wù)、不實(shí)際出資入股等不規(guī)范操作現(xiàn)象，確保社會(huì)資本選擇程序的嚴(yán)肅性、公正性，夯實(shí)社會(huì)資本的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任。
（5）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。地方政府采用PPP模式違法違規(guī)舉債擔(dān)保，極有可能形成財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)隱患，不利于經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定的發(fā)展。所以，要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行清理。
（6）未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。此條規(guī)定目的是推動(dòng)國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目持續(xù)跟蹤、動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)把條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項(xiàng)目清理出庫(kù)，不斷提高項(xiàng)目管理庫(kù)信息質(zhì)量和管理水平。
92號(hào)文的出臺(tái)旨在規(guī)范PPP項(xiàng)目，而不是限制PPP項(xiàng)目。其初衷并非是對(duì)外發(fā)送任何消極的市場(chǎng)訊號(hào)，而是在于通過對(duì)已入庫(kù)項(xiàng)目的排查讓PPP回歸本源，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，進(jìn)一步深化推進(jìn)PPP改革，打造PPP模式新格局。
綜上，92號(hào)文出臺(tái)之后，對(duì)新建PPP項(xiàng)目的投融資模式會(huì)產(chǎn)生影響。理論上，做項(xiàng)目有PPP模式和非PPP模式之選。國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目的要求越來(lái)越高，監(jiān)管越來(lái)越嚴(yán)。所以，對(duì)客戶而言項(xiàng)目要慎選?？蛻粢x擇合適的項(xiàng)目，能夠承擔(dān)項(xiàng)目提出的相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)要求。客戶慎選項(xiàng)目時(shí)，需注意項(xiàng)目所在區(qū)域的選擇，不同類型項(xiàng)目的選擇，政府付費(fèi)、客戶的能力等。另外，針對(duì)非PPP項(xiàng)目，對(duì)律師會(huì)是比較大的挑戰(zhàn)，需要慎做。律師為客戶提供前期服務(wù)的時(shí)候，一定要有前瞻性的意見，因?yàn)樵陧?xiàng)目實(shí)施過程中可能有變數(shù)，針對(duì)這樣的風(fēng)險(xiǎn)因素，律師要做到能夠充分識(shí)別，在合同中安排好化解風(fēng)險(xiǎn)的相應(yīng)條款。
（二）對(duì)《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》的解讀
財(cái)政部出臺(tái)92號(hào)文的一個(gè)月后，公布了《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”）。報(bào)告中就“下一步工作考慮”中提及“（三）開好地方政府規(guī)范舉債融資的‘前門’”?，F(xiàn)就報(bào)告列舉的四個(gè)具體舉措進(jìn)行解讀。
1、適度增加地方政府債務(wù)限額
地方政府解決民生問題是缺少資金的。中央政府允許地方政府發(fā)債，但是對(duì)地方政府債務(wù)的額度進(jìn)行限制。而PPP是一種創(chuàng)新投融資模式，不僅具有融資功能，還有助于轉(zhuǎn)變政府職能、提高項(xiàng)目全周期管理效率，國(guó)家自2014年底開始大力推廣使用PPP模式。但是PPP模式不是舉債工具。經(jīng)過四年的推進(jìn)，出現(xiàn)了不少好的PPP項(xiàng)目，在創(chuàng)新規(guī)范上都很有典型性，但是有些地方在應(yīng)用PPP過程中也出現(xiàn)了不少問題，包括將PPP異化為地方“融資平臺(tái)”。鑒于PPP適用的客觀限制，對(duì)于關(guān)乎民生、關(guān)乎國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定的重要區(qū)域和重要領(lǐng)域，在難以適用PPP的項(xiàng)目領(lǐng)域和區(qū)域，適度傾斜債券資金發(fā)行就顯得很有必要，比如深度貧困地區(qū)、異地扶貧項(xiàng)目的一般債券資金支持，而針對(duì)有一定收益的公益性項(xiàng)目，中央也在加大專項(xiàng)債券資金發(fā)行力度，去年出臺(tái)土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路項(xiàng)目專項(xiàng)債券，接下來(lái)還將出臺(tái)棚改等更多專項(xiàng)債券。
2、對(duì)支持地方政府合法合規(guī)與社會(huì)資本合作
譬如社會(huì)資本方看好某地的項(xiàng)目，與地方政府談判時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣?cái)力非常有限，最后社會(huì)資本方放棄項(xiàng)目。這類項(xiàng)目的核心問題就在于超越地方政府財(cái)政承受能力。目前地方政府違法違規(guī)變相舉債，主要體現(xiàn)為超范圍、超越財(cái)政承受能力，違規(guī)擔(dān)保。
3、支持市場(chǎng)化融資和擔(dān)保
項(xiàng)目公司向銀行申請(qǐng)貸款時(shí)，銀行會(huì)提出很多增信要求，原先政府做的不規(guī)范就有各種承諾。銀行對(duì)政府的承諾存有顧慮時(shí)，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目上還是要有一些安排以便打消銀行的擔(dān)心。有些政府已經(jīng)在設(shè)置融資擔(dān)保基金，通過市場(chǎng)化方式合法合規(guī)提供支持和協(xié)助，以滿足銀行的要求。
在下一步的工作考慮中，就是堅(jiān)持中央不救助原則，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺”；開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”。
4、關(guān)于研究出臺(tái)終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度辦法
從行政層面上去，要讓政府官員認(rèn)識(shí)到對(duì)失職失責(zé)性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的，不論其責(zé)任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅問責(zé)。責(zé)任倒查就是先從最末級(jí)開始清查至最上級(jí)。當(dāng)政府官員認(rèn)識(shí)到事情的嚴(yán)肅性，政府方負(fù)責(zé)人才會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目給予高度重視。這是律師在出具法律意見時(shí)要考慮的一個(gè)角度。
報(bào)告中所涉及的上述各項(xiàng)舉措，就是要求地方政府要合法合規(guī)的舉債融資。
（三）對(duì)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》的解讀
2018年3月28日，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知 （財(cái)金〔2018〕23號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“23號(hào)文”）。
1、23號(hào)文出臺(tái)背景
財(cái)政部出臺(tái)的23號(hào)文，是為了進(jìn)一步督促金融企業(yè)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有金融資本管理制度，進(jìn)一步防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。23號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目資本金的合規(guī)性也提出了更高的要求。
2、23號(hào)文主要調(diào)整三方面內(nèi)容：關(guān)于審查重點(diǎn)；關(guān)于投資基金、資產(chǎn)管理、PPP等重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控；關(guān)于財(cái)務(wù)、資本管理要求和績(jī)效評(píng)價(jià)。
（1）關(guān)于審查重點(diǎn)
A、資本金審查應(yīng)堅(jiān)持“穿透原則”
23號(hào)文對(duì)于PPP項(xiàng)目資本金的合規(guī)性提出了更高的要求，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查。明確規(guī)定融資主體的資本金來(lái)源合法合規(guī)，股東的“名股實(shí)債”性資本性資金以及股東的債務(wù)性資金不能再作為PPP項(xiàng)目資金的合法合規(guī)來(lái)源，股東違規(guī)出資的情況無(wú)法再滿足國(guó)有金融企業(yè)提供融資的條件。資本金審查是防范PPP項(xiàng)目中的金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)社會(huì)投資人提出新的挑戰(zhàn)，其中包括對(duì)項(xiàng)目資本金“真股權(quán)”、“真投資”的要求。
B、還款能力評(píng)估
重點(diǎn)審查評(píng)估融資主體的還款能力和還款來(lái)源，確保其自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息，避免國(guó)有金融企業(yè)依賴政府信用、放松風(fēng)險(xiǎn)管控。同時(shí)，項(xiàng)目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政資金安排的，應(yīng)認(rèn)真核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性。
（2）關(guān)于投資基金、資產(chǎn)管理、PPP等重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控
A、對(duì)投資基金的要求
主要針對(duì)國(guó)有金融企業(yè)與地方政府聯(lián)合設(shè)立的各類投資基金，政府不得承諾回購(gòu)資本金、保本保收益等安排。目前各個(gè)地方政府紛紛成立各類投資基金，大有將基金變?yōu)槿谫Y平臺(tái)的趨勢(shì)。此舉意在防止地方政府變相融資。
B、對(duì)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)按“穿透原則”加強(qiáng)資金投向管理
國(guó)有金融企業(yè)參與地方建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)資管計(jì)劃要加強(qiáng)穿透管理，切實(shí)了解資金真實(shí)投向。強(qiáng)化期限匹配，強(qiáng)調(diào)相關(guān)產(chǎn)品不得以政府信用進(jìn)行承諾。此舉意在降低地方政府負(fù)債率。
C、對(duì)PPP項(xiàng)目的要求
國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，避免PPP項(xiàng)目異化為新的融資平臺(tái)。
（3）關(guān)于出資、財(cái)務(wù)、產(chǎn)權(quán)管理要求和績(jī)效評(píng)價(jià)
A、23號(hào)文明確國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行出資管理、財(cái)務(wù)管理和產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)規(guī)定，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)有資產(chǎn)流失。要求國(guó)有金融企業(yè)積極配合整改。對(duì)于違法違規(guī)提供融資的，下調(diào)金融企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)。同時(shí)，明確了財(cái)政部門的監(jiān)督檢查職責(zé)。
B、績(jī)效評(píng)價(jià)方面，財(cái)政部門對(duì)金融企業(yè)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，如金融企業(yè)違法違規(guī)向地方政府、地方國(guó)有企業(yè)等提供融資，要求或接受地方政府及其部門以任何方式提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任，被相關(guān)部門依法依規(guī)追究責(zé)任的，根據(jù)相關(guān)部門提供的處理處罰情況，對(duì)該金融企業(yè)下調(diào)評(píng)價(jià)等級(jí)。
綜上，23號(hào)文可以看作是92 號(hào)文及其他相關(guān)文件內(nèi)容的細(xì)化和落實(shí)，從金融機(jī)構(gòu)角度對(duì)PPP 的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)提出更高要求，未來(lái)PPP 逐漸由此前的粗放式發(fā)展走向規(guī)范化運(yùn)營(yíng)。
二、轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展
（一）重視項(xiàng)目策劃，探索轉(zhuǎn)型路徑
1、項(xiàng)目策劃、轉(zhuǎn)型路徑要與國(guó)家戰(zhàn)略相結(jié)合
十九大報(bào)告對(duì)社會(huì)主要矛盾變化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等宏觀形勢(shì)做了重要指示。建筑企業(yè)擅長(zhǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在新形勢(shì)下需要重新審視公共服務(wù)的需求。所以，建筑企業(yè)需要根據(jù)公共服務(wù)的需求，作出相應(yīng)調(diào)整。其中旅游、養(yǎng)老、精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境治理、鄉(xiāng)村振興，這些都是國(guó)家層面上重大戰(zhàn)略。所以，企業(yè)在做項(xiàng)目策劃、探索轉(zhuǎn)型路徑過程中一定要與國(guó)家戰(zhàn)略相結(jié)合。
2、以旅游PPP項(xiàng)目為例，企業(yè)在項(xiàng)目策劃時(shí)需將公共服務(wù)事項(xiàng)與經(jīng)營(yíng)性資源相結(jié)合
（1）建筑企業(yè)需分析政府對(duì)旅游領(lǐng)域的需求
政府承擔(dān)著資源保護(hù)、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)、文化傳承、公共設(shè)施建設(shè)等旅游公共服務(wù)事項(xiàng)。建筑企業(yè)在策劃項(xiàng)目的時(shí)候，需要把政府承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)考慮進(jìn)去。在此基礎(chǔ)上，與相鄰相近相關(guān)的酒店、景區(qū)、商鋪、停車場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)性資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、融合發(fā)展、綜合提升。
（2）項(xiàng)目策劃與重點(diǎn)領(lǐng)域的結(jié)合
全域旅游、鄉(xiāng)村旅游、旅游廁所、智慧旅游等是旅游PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)領(lǐng)域，從源頭拓寬旅游PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的渠道，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身的“造血”功能，豐富使用者付費(fèi)的收入來(lái)源，通過實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，大大提升旅游PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)投資人的吸引力。
（3）提升運(yùn)營(yíng)能力，拓展PPP項(xiàng)目自身經(jīng)營(yíng)性空間
新形勢(shì)下，公共服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性資源的統(tǒng)籌規(guī)劃、融合發(fā)展等模式創(chuàng)新除了要求更加重視項(xiàng)目本身的規(guī)范性之外，同時(shí)也在倒逼社會(huì)資本方更加重視企業(yè)的戰(zhàn)略布局以及提高自身的運(yùn)營(yíng)或資源整合能力，從而增強(qiáng)企業(yè)在PPP項(xiàng)目中的核心競(jìng)爭(zhēng)力。未來(lái)，對(duì)社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)能力以及資源整合能力的綜合考察也將會(huì)是PPP項(xiàng)目采購(gòu)的常態(tài)，這樣也會(huì)有利于篩選出真正能夠做到“真投資、真運(yùn)營(yíng)、真風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的社會(huì)資本方，切實(shí)提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)PPP的最終目標(biāo)。
(二)善于借力，靈活實(shí)施“PPP+土地”
1、股權(quán)合作模式
很多社會(huì)資本參與PPP的目的之一是希望參與后續(xù)的商業(yè)開發(fā)。所以如何合法獲得土地是關(guān)鍵。通過與當(dāng)?shù)爻钟型恋刭Y產(chǎn)的國(guó)企進(jìn)行股權(quán)合作是一條可以嘗試的路徑。
2、捆綁模式 ,靈活實(shí)施“PPP+土地”
（1）“產(chǎn)業(yè)+基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”是趨勢(shì)
廣州市首個(gè)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)公開出讓、政府與社會(huì)資本合作模式整體打包的招標(biāo)項(xiàng)目——“海珠區(qū)會(huì)展大廈項(xiàng)目國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、琶洲互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新集聚區(qū)及會(huì)展物流輪候區(qū)PPP項(xiàng)目”。這個(gè)項(xiàng)目是國(guó)家發(fā)改委力推的項(xiàng)目，廣州市政府將配套的基建項(xiàng)目和會(huì)展大廈做了組合招標(biāo)。會(huì)展大廈是商業(yè)用地，但是這塊商業(yè)用地帶有會(huì)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了會(huì)展業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的組合。
這個(gè)案例的啟示，將來(lái)企業(yè)做基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要捆綁產(chǎn)業(yè)，以帶有特定規(guī)劃用途的產(chǎn)業(yè)地塊相關(guān)聯(lián)。另外，PPP項(xiàng)目兼具綜合性和專業(yè)性特征，較為復(fù)雜，需要律師兼顧不同的法律及政策，這樣“產(chǎn)業(yè)+基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”才能更好實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方捆綁預(yù)期或者實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方的合同預(yù)期。
（2）靈活實(shí)施“PPP+土地”
為了降低財(cái)承壓力，很多項(xiàng)目設(shè)法將PPP項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性資源資源進(jìn)行捆綁，尤其是土地。律師應(yīng)該幫助客戶從合規(guī)角度做判斷。
律師需要做盡職調(diào)查，讓社會(huì)資本方可以清楚知道項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)到底多大，幫助社會(huì)資本方評(píng)估能不能控制這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，在什么環(huán)節(jié)上可以止損。比如，要了解土地現(xiàn)狀，是毛地還是凈地。如果是毛地，前期土地整理政府有沒有安排，前期投入政府有沒有做好相應(yīng)的準(zhǔn)備。如果土地本身是凈地出讓的，政府是否已明確土地位置等。為實(shí)現(xiàn)“PPP+土地”的目的，社會(huì)資本方只有全面了解風(fēng)險(xiǎn)，才能做出更理性的決策。
綜上，律師應(yīng)正確看待PPP發(fā)展過程中的波折，找準(zhǔn)政策和市場(chǎng)形勢(shì)的發(fā)展趨勢(shì)，幫助PPP項(xiàng)目參與各方精準(zhǔn)定位目前PPP市場(chǎng)的改革和發(fā)展方向。將合規(guī)性作為論證PPP項(xiàng)目的底線，把客戶需求作為識(shí)別PPP項(xiàng)目的核心，將創(chuàng)新管理作為推動(dòng)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵，將資源整合能力作為參與PPP項(xiàng)目的基石。通過律師的積極參與，讓各方在PPP項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)共贏，讓PPP發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
（注：以上嘉賓觀點(diǎn)，根據(jù)錄音整理，經(jīng)本人審閱過）
供稿：上海市律協(xié)建筑工程與基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)研究委員會(huì)
執(zhí)筆：高海燕 北京市王玉梅律師事務(wù)所上海分所
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