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因為近年來社會專業(yè)化分工進一步細化，很多單位就將本單位生產(chǎn)經(jīng)營過程中一些技術(shù)難度較高的專門性環(huán)節(jié)發(fā)包給其他單位。但隨之而來的，就是承發(fā)包單位之間因責(zé)任界面劃分不清，管理混亂而導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故增多。筆者就曾在一天之內(nèi)，接到了三起承包單位在承接項目過程中因發(fā)生人員傷亡事故而與發(fā)包單位進行責(zé)任劃分的法律咨詢，而很多發(fā)包單位也表示既然項目已經(jīng)完全發(fā)包了，那為什么發(fā)包單位還要對承包單位人員死亡承擔(dān)責(zé)任。相信如果承發(fā)包單位責(zé)任界面不厘清，搞不清各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的管理責(zé)任，雙方也就不會盡心履職，那么承發(fā)包單位之間的生產(chǎn)安全事故還會繼續(xù)增多。以下就是筆者就對生產(chǎn)安全責(zé)任事故中雙方責(zé)任界面劃分進行的分析：
在分析生產(chǎn)安全事故中承發(fā)包單位責(zé)任之前，我們要先厘清生產(chǎn)上“承發(fā)包”的概念。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第四十九條規(guī)定我們可以看出，發(fā)包通常是指發(fā)包單位把某個項目工作或者設(shè)備交給承擔(dān)單位或個人完成或運行。根據(jù)北京市安委辦發(fā)布《關(guān)于進一步加強生產(chǎn)經(jīng)營單位外包外租安全生產(chǎn)管理工作的通知》規(guī)定指出，常見的項目發(fā)包有：房屋裝修施工、市政工程施工、建設(shè)工程拆除、園林綠化、餐飲服務(wù)、外墻清洗、煙道清洗、裝卸運輸、設(shè)備檢維修、設(shè)備安裝調(diào)試、有限空間作業(yè)、制冷作業(yè)等。而設(shè)備的發(fā)包呢，相對來說就不那么常見，比如一些單位會將產(chǎn)權(quán)屬于本單位的現(xiàn)場制氮裝置、污水處理站等設(shè)備發(fā)包給專業(yè)單位駐場運營。
那為什么要厘清這個概念呢？因為經(jīng)常會有安全管理人員混淆承發(fā)包關(guān)系以及勞務(wù)派遣關(guān)系，并選擇錯誤的安全管理模式。曾經(jīng)有一位安全管理人員咨詢筆者：他們是倉庫運營單位，現(xiàn)場需要人員搬運物料，因此他們要求人力資源公司派勞動者到他們單位來進行搬運工作。因為知道現(xiàn)在國家對于外包外租單位管理比較嚴格，所以咨詢我他們公司要不要與勞動者訂立安全生產(chǎn)協(xié)議。
雖然法律規(guī)定是單位可以與個人簽安全生產(chǎn)協(xié)議的，但是從描述看，這份搬運工作并不符合《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的“承發(fā)包”法律關(guān)系特征，于是我就進一步詢問了他們與勞動者之間是否存在直接指揮關(guān)系。安全管理人員表示是由于人力資源公司并沒有派項目經(jīng)理在現(xiàn)場，而是由倉庫單位現(xiàn)場管理人員直接指揮每個勞動者進行工作。我又問他們雙方是怎么結(jié)算費用的？他們說按照勞動者工作的人數(shù)及天數(shù)進行結(jié)算的。
于是我就明確倉庫單位和人力資源公司之間并不是《安全生產(chǎn)法》上的承發(fā)包關(guān)系，而是勞務(wù)派遣關(guān)系。因此倉庫單位和勞動者之間不是要簽訂安全生產(chǎn)協(xié)議，而是應(yīng)當(dāng)由他們公司按照《安全生產(chǎn)法》第二十八條之規(guī)定，將被派遣勞動者納入本單位從業(yè)人員統(tǒng)一管理，對被派遣勞動者進行崗位安全操作規(guī)程和安全操作技能的教育和培訓(xùn)，甚至于倉庫單位還應(yīng)當(dāng)制定被派遣勞動者崗位的安全生產(chǎn)責(zé)任制，并要求被派遣勞動者遵守。他表示不能理解，為什么他們單位要對搬運人員盡這么多安全管理義務(wù)？
我和他闡釋了原因：如果雙方之間是承發(fā)包關(guān)系，那么一般情況下人力資源公司會派一個項目經(jīng)理駐場，在接受倉庫單位有關(guān)整個搬運項目的指示之后，由項目經(jīng)理自行安排人員完成倉庫單位的搬運項目，收費模式也會按照整個搬運項目進行打包計費。這種模式下，因為是由人力資源公司承接并自行安排人員完成倉庫公司的整個項目，人力資源公司就需要花費更多精力和成本完成對現(xiàn)場人員進行指揮，并落實諸如崗位安全操作規(guī)程培訓(xùn)以及配備防護措施等具體安全管理措施，人力資源公司會需要收取更多費用。同樣地，根據(jù)“權(quán)利義務(wù)對等”原則，管理責(zé)任也就會更多落在人力資源公司上。這也就是《上海市安全生產(chǎn)條例》為什么規(guī)定，承包單位在承包項目過程中，對所開展的生產(chǎn)經(jīng)營事項承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。
而這種承發(fā)包模式下，倉庫單位就不用對某個人員進行直接管理，更多是和人力資源公司發(fā)生管理關(guān)系，需要與公司簽訂安全生產(chǎn)協(xié)議，闡釋清楚人力資源公司需要履行的安全職責(zé)，但倉庫單位也需要通過定期巡查等方式，督促人力資源公司人員履行安全管理職責(zé)。
但如他所述，倉庫單位對于人力資源公司派來的勞動人員負有直接指揮管理的責(zé)任，費用也是按照每人每天進行計算，因此倉庫單位并不是將搬運項目發(fā)包給了人力資源公司，而是要求人力資源公司派遣了勞動者到現(xiàn)場接受倉庫單位的管理，這種模式相對來說倉庫單位付費較少，同樣根據(jù)權(quán)利義務(wù)對等原則，倉庫單位就需要花費更多的管理成本，將被派遣勞動者納入本單位統(tǒng)一的安全管理中，否則就違反了《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，可以被處以罰款，乃至更高的責(zé)任。這樣分析后他就明白了。
厘清了承發(fā)包概念后，我們再進一步探討安全事故中承發(fā)包單位之間的責(zé)任劃分界面。很多發(fā)包單位認為，我既然花了那么多費用請了發(fā)包單位，那所有的責(zé)任當(dāng)然都歸承包單位了。這是很明顯錯誤的觀點。雖然如前所述，承包單位對所開展的生產(chǎn)經(jīng)營事項承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，但是并不代表發(fā)包單位在整個項目中不履行管理職責(zé)。同樣根據(jù)“權(quán)利義務(wù)對等”原則，承包單位是在發(fā)包單位的責(zé)任屬地完成承包項目，并且項目的最終目的還是服務(wù)于發(fā)包單位，因此發(fā)包單位無論是作為屬地責(zé)任人，還是最終受益人，都應(yīng)當(dāng)擔(dān)負起相應(yīng)的管理職責(zé)，否則就要承擔(dān)責(zé)任。
承擔(dān)責(zé)任的前提是未履行相應(yīng)的安全職責(zé)，也就是“失職追責(zé)”。 而由于生產(chǎn)安全事故往往是“多因一果”，各個原因構(gòu)成共同原因，每一個原因?qū)p害結(jié)果具有不同的作用力，也就是安全責(zé)任事故是可能由于承包、發(fā)包單位內(nèi)多崗位未履行安全職責(zé)而共同導(dǎo)致的，因此政府部門會根據(jù)事故原因、危害后果、主體職責(zé)、過錯大小等因素，綜合考慮每個崗位的失職行為對事故發(fā)生產(chǎn)生的原因力大小，從而判斷每個崗位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，如果事故達到入刑標準的，那么該崗位還可能會承擔(dān)刑事責(zé)任。所以并不存在說發(fā)包單位并不需要承擔(dān)責(zé)任的情況。
那么筆者結(jié)合《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實的指導(dǎo)意見的通知》及個人經(jīng)驗，從整個承發(fā)包的過程來分析，每一環(huán)節(jié)承發(fā)包單位崗位要承擔(dān)的責(zé)任。當(dāng)然分析僅是筆者個人意見，具體情況還是要根據(jù)單位崗位設(shè)置的實際情況進行考量：
1、根據(jù)項目需求，選擇有資質(zhì)或條件的單位。
法律規(guī)定發(fā)包單位應(yīng)查驗承包單位的安全生產(chǎn)條件或者資質(zhì)，當(dāng)然在這之前，發(fā)包單位應(yīng)該先判斷己方發(fā)包的項目需求，才能選擇適格的承包單位。有一個事故就是因為廠房改造項目本身是需要對建筑結(jié)構(gòu)進行改變，但是發(fā)包單位將項目發(fā)包給了一個僅有裝修資質(zhì)而無改變建筑結(jié)構(gòu)施工工程資質(zhì)的單位進行施工，最終施工單位在現(xiàn)場施工時錯誤改動了建筑的承重結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致建筑坍塌亡人事故發(fā)生，最終發(fā)包單位與承包單位法定代表人均被移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。
當(dāng)然，除了承包單位本身需要有正確的資質(zhì)或條件外，如果一些工作涉及到需要資質(zhì)的特殊作業(yè)的，如特種設(shè)備操作等，那么承包單位的設(shè)備及人員，也必須具備適格的資質(zhì)。曾有新聞報道，一個發(fā)包單位現(xiàn)場管理人員因為請了起重作業(yè)操作證過期的人員在現(xiàn)場進行起重作業(yè)，而觸犯了危險作業(yè)罪。
因此該階段發(fā)包單位項目管理與采購人員應(yīng)當(dāng)擔(dān)負起相應(yīng)職責(zé)。
2、簽訂合同及安全生產(chǎn)協(xié)議
在選擇適格承包商后，雙方就應(yīng)當(dāng)進入到協(xié)議簽署環(huán)節(jié)。雙方在承發(fā)包合同內(nèi)需要對銜接交底、違約責(zé)任等事項作出明確、細化、可執(zhí)行的約定。
除了項目合同外，雙方還應(yīng)當(dāng)簽訂一份雙方安全生產(chǎn)管理職責(zé)相對平等，不免除或者轉(zhuǎn)嫁發(fā)包單位安全管理職責(zé)的安全生產(chǎn)協(xié)議，最好還能將項目、場所、設(shè)備的安全生產(chǎn)基本情況作為附件提給發(fā)包方。
根據(jù)筆者幫助企業(yè)訂立安全生產(chǎn)協(xié)議的經(jīng)驗，由于一般情況下，承包單位是具有專業(yè)資質(zhì)的單位，所以協(xié)議內(nèi)可以不對承包單位具體工作方式進行約定，但是應(yīng)當(dāng)對諸如與安全生產(chǎn)相關(guān)的一些要求，如承包單位管理人員的現(xiàn)場檢查頻次，承包現(xiàn)場及發(fā)包單位公共區(qū)域應(yīng)遵守的安全管理事等相關(guān)內(nèi)容進行明確而具體規(guī)定，并要求承包單位在承包項目過程中，對可能涉及公共區(qū)域的危險事項，或者要求其他承包單位協(xié)助的事項應(yīng)明確向發(fā)包單位提出協(xié)調(diào)要求，發(fā)包單位進行協(xié)調(diào)后方能繼續(xù)承包項目。同樣地，發(fā)包單位也必須明確己方的檢查頻次和協(xié)調(diào)方式。
當(dāng)然以上只是最簡單的單個項目的承發(fā)包安全生產(chǎn)協(xié)議，但實踐中情況往往會更為復(fù)雜，比如同一作業(yè)或相鄰區(qū)域有兩家以上單位承接不同項目的，可能危及對方生產(chǎn)安全的，極端情況下甚至出現(xiàn)交叉作業(yè)的風(fēng)險；或者是發(fā)包單位把產(chǎn)權(quán)屬于本單位的現(xiàn)場制氮裝置等設(shè)備發(fā)包給駐場單位進行運營，駐場單位又將裝置的有限空間作業(yè)項目發(fā)包了承包單位，有點類似于總包項目后分包。這幾種情況下簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，更合理的就是將所有涉及的單位都簽在一張安全生產(chǎn)協(xié)議中，明確各自的安全生產(chǎn)管理職責(zé)和應(yīng)當(dāng)采取的安全措施進行，并指定專職安全生產(chǎn)管理人員進行安全檢查與協(xié)調(diào)。
這環(huán)節(jié)就需要承發(fā)包單位的項目負責(zé)人與法務(wù)及安全人員共同履行職責(zé)。
3、變更管理
以前單位很少注意變更管理，對于承包單位的管理隨意性較大。曾經(jīng)就發(fā)生過一個在設(shè)備拆除時發(fā)生爆炸的安全事故，因為原來發(fā)包設(shè)備拆除項目時未識別到設(shè)備內(nèi)部有易燃易爆風(fēng)險，故發(fā)包時也未告知承包單位，承包單位依此做了施工方案。后經(jīng)現(xiàn)場探測，發(fā)現(xiàn)了設(shè)備情況存在變化，內(nèi)部有易燃易爆風(fēng)險，但發(fā)包方工程師在知道作業(yè)內(nèi)容發(fā)生重大變化后，既未按程序要求及時修訂維護通知單，也未按實際操作流程，通知承包商修改施工方案；安排承包商作業(yè)人員在作業(yè)內(nèi)容發(fā)生重大變化，施工方案未做相應(yīng)修訂的情況下實施拆除工作，施工方也未根據(jù)現(xiàn)場情況做調(diào)整，因此發(fā)生了爆炸事故，最后發(fā)包方工程師與施工方負責(zé)人被司法機關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。
這個階段往往就需要發(fā)包方及施工方聯(lián)系人及項目負責(zé)人履行好溝通協(xié)調(diào)職責(zé)。
4、現(xiàn)場作業(yè)安全管理
進入到具體作業(yè)后，該階段包含的內(nèi)容就比較多，包括但不限于現(xiàn)場風(fēng)險辨識、制定作業(yè)方案、采取安全措施、劃定作業(yè)區(qū)域、入場教育培訓(xùn)、項目安全交底，承包方落實作業(yè)方案，發(fā)包方對承包方作業(yè)進行檢查等等。上述各個階段需要根據(jù)作業(yè)的性質(zhì)，現(xiàn)場的風(fēng)險以及雙方約定的分工方式選擇進行。
雖然《上海市安全生產(chǎn)條例》規(guī)定危險作業(yè)才需要制定作業(yè)方案和安全防護措施，但是筆者認為并非只有涉及危險作業(yè)的項目是，才需要制定作業(yè)方案，就算普通作業(yè)也有會帶來相應(yīng)的風(fēng)險，同樣需要雙方共同到現(xiàn)場進行風(fēng)險辨識并采取安全措施，并制定相應(yīng)方案。因此在承包單位承接項目之前，一般應(yīng)當(dāng)先與發(fā)包單位一起到現(xiàn)場辨識風(fēng)險，制定作業(yè)方案，采取安全措施，劃定作業(yè)區(qū)域，并由承發(fā)包單位雙方按照各自的責(zé)任區(qū)域分別落實安全措施。當(dāng)然，如果項目會影響其他區(qū)域風(fēng)險的，發(fā)包單位還應(yīng)當(dāng)與該區(qū)域的管理人員做好溝通協(xié)調(diào)工作。
當(dāng)前期準備完成后，承包方人員才有安全作業(yè)的環(huán)境。作業(yè)前，承發(fā)包雙方都應(yīng)對承包方人員進行如現(xiàn)場危險源、逃生路線、發(fā)包方公共區(qū)域安全要求、現(xiàn)場禁止事項等內(nèi)容安全教育培訓(xùn)，以及對于作業(yè)方案進行交底，使得作業(yè)人員都能對作業(yè)方案以及安全要求有一個相對清醒的認識。當(dāng)然，一些有經(jīng)驗的項目負責(zé)人也曾建議，考慮到作業(yè)人員一般來說文化水平不高，因此該階段培訓(xùn)及交底，表述是應(yīng)注意盡量做到簡潔易懂。筆者認為還是比較有道理的。培訓(xùn)及交底完成后，承發(fā)包雙方應(yīng)當(dāng)在確保安全管理人員按要求佩戴個人防護裝備。完成所有措施后，如果是危險作業(yè)的，那么發(fā)包方還應(yīng)審批危險作業(yè)許可，之后承包方作業(yè)人員方能入場作業(yè)。
作業(yè)時，承包方現(xiàn)場負責(zé)人應(yīng)盡量保證全程在現(xiàn)場管理作業(yè)人員，防止作業(yè)人員出現(xiàn)違章作業(yè)的情況。而發(fā)包方也應(yīng)按照安全生產(chǎn)協(xié)議的約定，定期派員至現(xiàn)場進行檢查承包方人員作業(yè)情況。如發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場有新的情況需要發(fā)包方進行通知或協(xié)調(diào)的，發(fā)包方人員也應(yīng)當(dāng)做好溝通協(xié)調(diào)工作。
作業(yè)后，承包方應(yīng)將作業(yè)現(xiàn)場回復(fù)原狀，發(fā)包方應(yīng)對現(xiàn)場情況進行檢查。
該階段就需要承包方項目負責(zé)人、現(xiàn)場作業(yè)人員，以及發(fā)包方現(xiàn)場負責(zé)人、安全管理人員積極履行職責(zé)。
當(dāng)然，上述各階段相關(guān)崗位的履職，也離不開單位主要負責(zé)人的組織落實。
注：原文刊載于上海安全生產(chǎn)，現(xiàn)文章略有改動。
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