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《行政訴訟法司法解釋》對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的影響

2018年第08期    作者:文│盧意光    閱讀 7,850 次

2018年2月8日，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法司法解釋》正式施行，該司法解釋共163個(gè)條文，相比2000年、2015年的司法解釋，更加詳細(xì)、具體。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，依法行政,是行政訴訟法及其司法解釋立法目的之一。那么，該司法解釋對(duì)于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，會(huì)產(chǎn)生哪些影響呢？衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，該如何應(yīng)對(duì)《行政訴訟法司法解釋》所帶來(lái)的變化？本文嘗試對(duì)此進(jìn)行討論，以期拋磚引玉。

一、行政執(zhí)法人員出庭應(yīng)充分準(zhǔn)備

《行政訴訟法司法解釋》第41條、第44條，都提到行政執(zhí)法人員出庭，可以是原告或者第三人要求，也可以是人民法院要求。作為衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員，從執(zhí)法工作一開(kāi)始，就應(yīng)當(dāng)為今后可能出庭接受詢問(wèn)做好充分準(zhǔn)備。

根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)則》，行政執(zhí)法人員是以證人的身份出庭作證，應(yīng)當(dāng)回答法庭關(guān)于案件事實(shí)的提問(wèn)。證人證言作為一種言詞證據(jù)，其最根本的特征是：“以口頭陳述的方式來(lái)表達(dá)一定的思想或行為，并以此內(nèi)容以及語(yǔ)言表達(dá)過(guò)程中的各種信息來(lái)證明案件事實(shí)，或影響法官對(duì)案件事實(shí)真?zhèn)芜M(jìn)行判斷的心證。”因此，這就要求行政執(zhí)法人員對(duì)于案件非常熟悉，即便卷宗已經(jīng)歸檔，依然需要在開(kāi)庭前充分準(zhǔn)備，回憶案件處理過(guò)程，否則可能很難應(yīng)對(duì)法庭的詢問(wèn)。

除此以外，針對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法特點(diǎn)，筆者建議：

（一）應(yīng)將如何出庭接受詢問(wèn)納入衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的常規(guī)培訓(xùn)課程

衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法與其他部門(mén)執(zhí)法的重要區(qū)別，就在于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作具有非常明顯的專業(yè)性。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，可能面臨大量專業(yè)設(shè)備、專業(yè)人員、專業(yè)操作中的專業(yè)問(wèn)題，因此，在出庭應(yīng)訴時(shí)，需要對(duì)專業(yè)問(wèn)題進(jìn)行解釋，以便法庭充分理解并準(zhǔn)確審查。

鑒于執(zhí)法人員個(gè)人法律知識(shí)、表達(dá)能力、心理素質(zhì)、專業(yè)基礎(chǔ)等存在差異，而這些都可能影響出庭效果。因此，有必要對(duì)于所有執(zhí)法人員進(jìn)行常規(guī)培訓(xùn)，使執(zhí)法人員對(duì)出庭目的、出庭形式等方面有必要了解。同時(shí)，出庭應(yīng)訴的常規(guī)培訓(xùn)，對(duì)于提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和證據(jù)意識(shí)，也有非常積極的意義。

（二）出庭接受詢問(wèn)時(shí)，對(duì)超出專業(yè)范圍的問(wèn)題應(yīng)借助外部力量予以補(bǔ)充

如上所述，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的顯著特點(diǎn)就是其高度的專業(yè)性，比如查處醫(yī)療事故案件過(guò)程中，就可能面臨大量的醫(yī)學(xué)專業(yè)名詞、專業(yè)術(shù)語(yǔ)以及專業(yè)知識(shí)。

一般情況下，對(duì)于專業(yè)問(wèn)題，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中，會(huì)通過(guò)鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見(jiàn)，如醫(yī)療事故技術(shù)鑒定等，來(lái)作為執(zhí)法依據(jù)。在執(zhí)法人員出庭接受詢問(wèn)時(shí)，可能需要執(zhí)法人員對(duì)為何將這些鑒定意見(jiàn)作為證據(jù)進(jìn)行解釋，甚至對(duì)鑒定意見(jiàn)的內(nèi)容進(jìn)行說(shuō)明。

如果法庭的提問(wèn)涉及到非常專業(yè)的問(wèn)題，執(zhí)法人員自身知識(shí)結(jié)構(gòu)有限，或并未涉及相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域，無(wú)法準(zhǔn)確說(shuō)明。這種情況下，不應(yīng)勉強(qiáng)解釋，應(yīng)告知法庭單獨(dú)將這些問(wèn)題進(jìn)行羅列，交由專門(mén)的人員及機(jī)構(gòu)進(jìn)行解釋。

二、保證現(xiàn)場(chǎng)筆錄的合法性和真實(shí)性

現(xiàn)場(chǎng)筆錄，是我國(guó)《行政訴訟法》中獨(dú)有法定證據(jù)種類。根據(jù)《行政訴訟法司法解釋》，行政執(zhí)法人員出庭，任務(wù)之一就是說(shuō)明現(xiàn)場(chǎng)筆錄的合法性和真實(shí)性。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)筆錄的合法性和真實(shí)性進(jìn)行說(shuō)明的前提，就是現(xiàn)場(chǎng)筆錄制作本身要合法真實(shí)。在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中，如何充分把握衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的特點(diǎn)，進(jìn)一步提高現(xiàn)場(chǎng)筆錄的制作水平，確保其合法性和真實(shí)性，值得所有執(zhí)法人員高度重視。

（一）現(xiàn)場(chǎng)筆錄要客觀全面，不加入主觀判斷

現(xiàn)場(chǎng)筆錄應(yīng)當(dāng)客觀全面地反映現(xiàn)場(chǎng)的情況，包含時(shí)間、地點(diǎn)、事件、執(zhí)法人員以及當(dāng)事人簽名等基本要素，不能加入任何主觀判斷和評(píng)論，更不能帶有感情色彩。在記錄或者調(diào)查取證時(shí)，行政執(zhí)法人員容易帶著主觀好惡、主觀目的，有傾向性地收集案件證據(jù)。例如只收集當(dāng)事人的違法證據(jù)，而不收集當(dāng)事人具有從輕、減輕甚至免于處罰的證據(jù)；只收集當(dāng)事人在現(xiàn)場(chǎng)對(duì)案件事實(shí)的供述，而不收集當(dāng)事人的陳述、申辯等。主觀片面地記錄現(xiàn)場(chǎng)情況，很容易導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)筆錄的真實(shí)性受到質(zhì)疑。

基于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的特點(diǎn)，在制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄過(guò)程中，常常會(huì)遇到一些專業(yè)問(wèn)題，執(zhí)法人員需要準(zhǔn)確把握如何客觀記錄。如在查處非法行醫(yī)案件中，當(dāng)事人的違法行為是否構(gòu)成診療活動(dòng)，就是一個(gè)專業(yè)判斷問(wèn)題，一般在現(xiàn)場(chǎng)筆錄中不宜進(jìn)行直接判斷，而是直接將其行為，如查體、開(kāi)具處方等活動(dòng)客觀記錄，在證據(jù)收集完畢后，再行分析判斷；另外，對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)物品，是否屬于藥品、醫(yī)療器械，也存在專業(yè)判斷問(wèn)題。很多情況下，并非一目了然，需要根據(jù)具體情況具體分析。而且這種判斷直接影響案件的處理走向。因此，在制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄時(shí)，應(yīng)全面記錄現(xiàn)場(chǎng)物品的品名、產(chǎn)地、型號(hào)等客觀信息，至于是否屬于藥品、醫(yī)療器械，待收集完畢后另行判斷。

（二）現(xiàn)場(chǎng)筆錄應(yīng)當(dāng)與其他證據(jù)相互補(bǔ)充、印證

基于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的專業(yè)性特點(diǎn)，現(xiàn)場(chǎng)筆錄往往很難單獨(dú)完成記錄現(xiàn)場(chǎng)客觀情況的使命。而且，現(xiàn)場(chǎng)筆錄究其制作方式、證明對(duì)象，亦或是審查模式，均能發(fā)現(xiàn)“人證”的痕跡，是基于制作人主觀認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上而形成的證據(jù)材料。伴隨著行政相對(duì)人程序主體地位的強(qiáng)化和法治意識(shí)的增強(qiáng)，認(rèn)為現(xiàn)場(chǎng)筆錄當(dāng)然具有較高證明力的慣性思維，越來(lái)越受到檢視。同時(shí)，行政執(zhí)法的科技投入以及科技含量的日益提高，也呼吁行政執(zhí)法模式的轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的“筆錄”為中心到以“物證”為中心。因此，在現(xiàn)場(chǎng)筆錄制作之外，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中，還要注重現(xiàn)場(chǎng)筆錄與其他證據(jù)（如拍照、錄像、及時(shí)詢問(wèn)當(dāng)事人、證人等方式）之間的相互補(bǔ)充，以及相互印證。 

三、主動(dòng)排除“非法手段取得的證據(jù)”

對(duì)于“非法手段取得的證據(jù)”，《行政訴訟法司法解釋》進(jìn)行了明確。行政訴訟法規(guī)定，以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，如何認(rèn)定和處理“非法手段取得的證據(jù)”，值得我們討論。

筆者認(rèn)為，對(duì)于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域討論“非法取得的證據(jù)”，應(yīng)著重關(guān)注“引誘性執(zhí)法”所獲取的證據(jù)。

對(duì)于“引誘性執(zhí)法”，可以聽(tīng)到反對(duì)和支持兩種截然不同的聲音。反對(duì)者認(rèn)為，其侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，損害了公權(quán)力的權(quán)威；而支持者認(rèn)為，如果衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員公開(kāi)表明身份后對(duì)一些隱蔽的違法行為進(jìn)行查處，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致違法者以各種手段隱匿、銷(xiāo)毀、轉(zhuǎn)移違法證據(jù)，因而，“引誘性執(zhí)法”有其合理性。

筆者認(rèn)為，對(duì)于“引誘性執(zhí)法”進(jìn)行評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況進(jìn)行判斷。對(duì)于意圖誘發(fā)型“引誘性執(zhí)法”證據(jù)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)作為“非法取得的證據(jù)”予以排除。但是，對(duì)于機(jī)會(huì)提供型“引誘性執(zhí)法”證據(jù)，筆者認(rèn)為在一定條件下可以作為證據(jù)使用，因?yàn)楫?dāng)事人已經(jīng)存在違法意圖，并準(zhǔn)備或正在實(shí)施違法行為，執(zhí)法人員僅僅是誘使隱蔽的違法行為現(xiàn)身或暴露。當(dāng)前，很多違法行為，如非法醫(yī)療美容活動(dòng)，往往非常隱蔽，特別是在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布非法廣告，以及在黑診所實(shí)施醫(yī)療美容行為，對(duì)于正常衛(wèi)生監(jiān)管常常采取了很多屏蔽措施，這種情況下，采用必要的手段進(jìn)行引誘執(zhí)法，可以彌補(bǔ)常規(guī)執(zhí)法手段的不足。對(duì)于打擊嚴(yán)重違法行為，保護(hù)公民生命健康，有積極的社會(huì)意義。

當(dāng)然，即便是機(jī)會(huì)提供型“引誘性執(zhí)法”，也應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的規(guī)范和管理，防止公權(quán)力被濫用。只有對(duì)于社會(huì)危害較大、違法行為隱蔽、收集證據(jù)困難的違法行為，才可以啟動(dòng)“引誘性執(zhí)法”；在規(guī)范“引誘性執(zhí)法”上，應(yīng)當(dāng)制定審批流程，集體討論決定；具體實(shí)施“引誘性執(zhí)法”時(shí)，保持必要的限度，防止侵害當(dāng)事人合法權(quán)益；同時(shí)，建立監(jiān)督救濟(jì)制度，有錯(cuò)必糾，切實(shí)保證公權(quán)力的合法合理運(yùn)用。

盧意光

上海市聯(lián)合律師事務(wù)所合伙人，上海律協(xié)醫(yī)藥健康業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任，上海市法學(xué)會(huì)生命法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。

業(yè)務(wù)方向：醫(yī)藥健康領(lǐng)域。