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2月7日上午，上海市十五屆人大常委會第十七次會議表決通過《上海市人民代表大會常務委員會關于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》（以下簡稱“《決定》”），即日起實施。 [i] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_edn1
《決定》明確，個人有隱瞞病史、重點地區(qū)旅行史、與患者或疑似患者接觸史、逃避隔離醫(yī)學觀察等行為，除依法嚴格追究相關法律責任外，有關部門還可以將其失信信息依法歸集到上海市公共信用信息平臺，并采取懲戒措施。澎拜新聞以“個人隱瞞接觸史可列入社會信用黑名單”為題報道 [ii] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_edn2
。這是新冠肺炎疫情 [iii] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_edn3
發(fā)生后，首個對個人隱瞞疫情的地方緊急立法，有必要從法律實施的角度，解讀個人因隱瞞疫情面臨的信用約束和懲戒的法律后果。
為何列入“社會信用黑名單”
將隱瞞疫情的個人列入“社會信用黑名單”涉及三項公共信息的管理行為：其一是，疫情防控期間，有關部門履行職責、提供服務過程中產生或者獲取的個人隱瞞疫情的信息行為；其二是，本市公共信用信息平臺依據本市公共信用信息目錄歸集個人隱瞞疫情的信息并將其歸入失信信息；其三是，行政機關建立“嚴重失信主體名單”，凡隱瞞疫情的信息主體列入該名單，即“社會信用黑名單”。
上述公共信息管理行為的法律依據是2017年10月1日實施的《上海市社會信用條例》（以下簡稱“《條例》”）?！稐l例》第九條規(guī)定，本市社會信用管理部門組織編制本市公共信用信息目錄，目錄包括失信信息，失信行為有六類，其中第（二）款規(guī)定“提供虛假材料、隱瞞真實情況，侵害社會管理秩序和社會公共利益的”行為信息是失信信息。《條例》第二十四條規(guī)定，本市人民政府及其部門可以根據履行市場監(jiān)管、社會治理和公共服務等職責的需要，按照規(guī)定的程序確定嚴重失信行為的認定標準；《條例》第二十五條規(guī)定，行政機關根據嚴重失信行為的情況建立嚴重失信主體名單?！稐l例》規(guī)定四項嚴重失信行為，第一款即“嚴重損害自然人身體健康和生命安全的行為”。
從1月20日起，國家衛(wèi)生健康委員會每日匯總發(fā)布全國各省份確診病例和疑似病例數據。北京時間1月31日凌晨，世界衛(wèi)生組織在日內瓦宣布：中國發(fā)生的新型冠狀病毒疫情為“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（PHEIC）。隨后，本市成立新冠病毒肺炎疫情防控工作領導小組依據《傳染病防治法》等有關法律法規(guī)，制定各項疫情防控措施，其中一項疫情防控措施要求“來自或途經湖北等重點地區(qū)的來滬、返滬人員，應按照相關規(guī)定，自抵滬之日起，嚴格落實居家隔離或集中隔離觀察14天的要求，自覺向社區(qū)報告并接受管理” [iv] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_edn4
。
據此，“有隱瞞病史、重點地區(qū)旅行史、與患者或疑似患者接觸史、逃避隔離醫(yī)學觀察等行為”毫無疑問是違反突發(fā)公共事件的應急措施的行為，具有“侵害社會管理秩序和社會公共利益的”性質。個人隱瞞疫情的行為信息理應屬于可被歸集的社會信用的失信信息，信息主體依法應當被列入“嚴重失信主體名單”，即媒體俗稱的“社會信用黑名單”。
如何列入“社會信用黑名單”
《決定》將個人隱瞞疫情行為直接列入“嚴重失信主體名單”（社會信用黑名單），程序是否合法？回答是肯定的！
盡管《條例》第十條規(guī)定，對擬納入的本市公共信用信息目錄并存在較大分歧意見或者可能造成較大社會影響的事項，提出納入建議的單位應當會同市社會信用管理部門組織評估，聽取相關群體代表、專家等方面的意見。市社會信用管理部門匯總有關單位提出的擬納入目錄的事項后，形成本市公共信用信息目錄草案，并將目錄草案向社會公開征求意見，報經議事協(xié)調機構審議通過后及時公布。但是，《決定》并無須適用《條例》第十條的專家意見聽取與公開征求意見程序。
依據《立法法》第七十二條之規(guī)定 [v] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_edn5
，《決定》具有地方性法規(guī)的效力，是特殊時期的特別規(guī)定,是本市人大常委會依法支持并授權政府采取必需的臨時性應急管理措施，具有優(yōu)先適用的法律效力。同時，依據《條例》第九條“法律、法規(guī)對違法事項納入目錄已作出規(guī)定的，該法律、法規(guī)規(guī)定的其他違法事項不得納入?！钡囊?guī)定，《決定》規(guī)定個人隱瞞疫情列入“嚴重失信主體名單”（社會信用黑名單）符合法律法規(guī)的要求。
列入并公布“社會信用黑名單”無須個人同意
可能會有疑問，隱瞞疫情的個人列入“嚴重失信主體名單”（社會信用黑名單）是否需要信息主體的同意？回答當然是否定的！
依據《條例》第二章規(guī)定，社會信用信息分為公共信用信息、市場信用信息，公共信用信息行政機關、司法機關、公共企業(yè)事業(yè)單位等公共信用信息提供單位，在履行職責、提供服務過程中產生或者獲取的社會信用信息，依據信息公開法律規(guī)定公布并由市公共信用信息服務平臺依據本市公共信用信息目錄歸集。依據《政府信息公開條例》（2019修訂）第十三條第二款之規(guī)定，行政機關公開政府信息，采取主動公開和依申請公開的方式。該法第二十條規(guī)定十五項政府主動公開信息，包括第（十一）款“扶貧、教育、醫(yī)療、社會保障、促進就業(yè)等方面的政策、措施及其實施情況”；第（十二）款“突發(fā)公共事件的應急預案、預警信息及應對情況”；第（十三）款“環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、安全生產、食品藥品、產品質量的監(jiān)督檢查情況”，均是政府在疫情防控期間公布個人隱瞞疫情的法律依據。個人隱瞞疫情信息是公共信用信息，屬于主動公開的政府信息。
故此，將隱瞞疫情的個人列入“嚴重失信主體名單”（社會信用黑名單），無須參照《條例》第十四條關于市場信用信息采集規(guī)則，即無須經隱瞞疫情的個人同意。各級行政機關應當依照國家和本市規(guī)定，通過政府公報、新聞發(fā)布會、互聯(lián)網及報刊、廣播和電視等方式發(fā)布。
是否列入“征信黑名單”
2月7日，信用中國（上海）官網刊載《上海：規(guī)定明確個人隱瞞疫情將列入征信黑名單》，但筆者認為，凡違反新冠肺炎疫情防控措施的個人、企業(yè)的信息屬于《條例》的公共信用信息，有關政府部門應當依據政府信息公開規(guī)定公布相關信息，并依據《條例》規(guī)定的本市公共信用信息目錄要求歸集并依法列入“嚴重失信主體名單”（社會信用黑名單），但不能簡單地稱之為列入“征信黑名單”。
先來看看，何為“征信”？依據《征信業(yè)管理條例》第二條第二款之規(guī)定，“征信業(yè)務”是指對企業(yè)、事業(yè)單位等組織（以下統(tǒng)稱企業(yè)）的信用信息和個人的信用信息進行采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活動；第二條第四款規(guī)定，國家機關以及法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織依照法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定，為履行職責進行的企業(yè)和個人信息的采集、整理、保存、加工和公布，不適用該條例。征信機構的法定監(jiān)管部門是中國人民銀行及其派出機構。顯然，將隱瞞疫情的個人列入“社會信用黑名單”的公共信息的管理行為，并不是《征信業(yè)管理條例》規(guī)定的“征信”行為。
那么，“征信黑名單”從何而來？以征信機構業(yè)務為例，一般分為征信與評級兩項業(yè)務，征信機構面向特定行業(yè)的信息共享的需求，研發(fā)特定類型的信息采集、加工、應用、管理的信用信息平臺，例如上海征信行業(yè)的知名企業(yè)建設的網絡金融征信系統(tǒng)（NFCS）、商業(yè)信用征信系統(tǒng)（CCS）、融資租賃綜合服務平臺（LSP）、臺灣地區(qū)信用報告查詢系統(tǒng)等。評級業(yè)務是在征信業(yè)務基礎上增值業(yè)務，以信貸市場信用評級為例，即從產業(yè)環(huán)境、企業(yè)素質、履約情況、財務結構、償債能力、經營能力、發(fā)展前景等方面，對評級對象的違約風險及履約能力進行綜合評價，出具相應的評級報告。信用評級機構使用各自的評級體系，以2019年獲批進入中國的美國標普全球公司為例，普爾公司的信用等級標準，從高到低可劃分為：AAA級、AA級、A級、BBB級、BB級、B級、CCC級、CC級、C級和D級，前四個債券信譽高，履約風險小，被評級為“投資級債券”，第五級開始的債券信譽低，即被評級“投機級債券”。征信和評級行業(yè)，存在公認的評級標準與體系，但并沒有官方的“征信黑名單”，征信與評級報告使用主體根據征信報告與評級結果自行確定并實施相應的風險管理。簡而言之，征信是專業(yè)咨詢服務，列入征信黑名單其實是對被列入較低等級且具有高風險評級等級的坊間俗稱。
但并不是說，隱瞞疫情的個人被入“嚴重失信主體名單”（社會信用黑名單），與征信毫無關聯(lián)。相反，該等失信信息完全可以成為個人征信系統(tǒng)的采集數據，對信用主體產生負面影響。我國的征信系統(tǒng)是中國人民銀行征信系統(tǒng)，包括企業(yè)信用信息基礎數據庫和個人信用信息基礎數據庫，后者于2006年7月實現全國聯(lián)網查詢。央行征信系統(tǒng)的主要使用者是金融機構，信息來源主要也是商業(yè)銀行等金融機構，收錄個人的基本信息主要包括在金融機構的借款、擔保等信貸信息等信息。在《條例》以及各地社會信用地方立法（規(guī)章）實施的背景下，拖欠水費等個人失信信息也被納入央行征信系統(tǒng)的數據采集范圍，進而影響個人信用。個人因隱瞞疫情被入“嚴重失信主體名單”（社會信用黑名單）的失信信息，若符合央行征信系統(tǒng)的數據采集維度，則必然進入征信報告，最終影響個人的征信。
建議加強嚴重失信主體的信用約束與懲戒
個人隱瞞疫情反應的是個人違反公共衛(wèi)生管理制度，侵害社會公共利益與不特定人群的身體健康與生命安全，危害程度不言而喻 [vi] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_edn6
。筆者認為，應當加大對隱瞞疫情主體的信用約束（懲戒）措施。
其一，建議對隱瞞疫情的主體信用信息強制應用查詢。截至目前，依據信用上海網站公布的信用應用清單，信用應用清單包含面向個人的僅有兩項資金支持項目 [vii] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_edn7
，且屬于推薦應用項目而非強制。在疫情防控期間及結束后，建議對因隱瞞疫情列入嚴重失信主體名單的失信信息在各類行政 監(jiān)管、審批設置強制查詢應用措施。
其二，建議依據《條例》第三十、三十一條的規(guī)定，對因隱瞞疫情列入嚴重失信主體名單的個人依法采取嚴格的信用約束與懲戒措施，具體包括：
（一）在實施行政許可等工作中，列為重點審查對象，不適用告知承諾等簡化程序；
（二）在財政資金資助等政策扶持中，作相應限制；
（三）在行政管理中，限制享受相關便利化措施；
（四）在公共資源交易中，給予信用減分、降低信用等次；
（五）在日常監(jiān)管中，列為重點監(jiān)管對象,增加監(jiān)管頻次,加強現場檢查；
（六）國家和本市規(guī)定的其他措施；
（七）限制進入相關市場；
（八）限制進入相關行業(yè)；
（九）限制相關任職資格；
（十）限制開展相關金融業(yè)務；
（十一）限制享受相關公共政策；
（十二）限制獲得相關榮譽稱號；
（十三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施。
其三，建議取消隱瞞疫情主體的信用修復請求權?！稐l例》三十八條創(chuàng)設“信用修復”制度保護信息主體權益。在失信信息查詢期限內，信息主體通過主動履行義務、申請延期、自主解釋等方式減少失信損失，消除不利影響的，原失信信息提供單位可以向市公共信用信息服務中心出具信用修復記錄的書面證明，市公共信用信息服務平臺在平臺查詢界面上刪除該失信信息。但是，個人隱瞞疫情的行為很可能造成無法挽回的嚴重后果，行為的不利影響根本無法消除。據此，筆者認為，刪除個人隱瞞疫情的失信信息不符合信用修復制度設置的初衷，此類主體無權享有信用修復請求權。
[i] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ednref1
來源：環(huán)球網，轉載自央視新聞客戶端，報道時間2020年2月7日10：00
[ii] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ednref2
來源：澎湃新聞 綜合報道，報道時間2020年2月8日
[iii] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ednref3
來源：國家衛(wèi)健委網站發(fā)布《國家衛(wèi)生健康委關于新型冠狀病毒肺炎暫命名事宜的通知》（醫(yī)政醫(yī)管局），發(fā)布時間2020年2月8日
[iv] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ednref4
《上海市新冠病毒肺炎疫情防控工作領導小組辦公室通告》，發(fā)布時間2020年2月4日
[v] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ednref5
省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。
[vi] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ednref6
涉嫌觸犯《刑法》第一百一十四條危險方法危害公共安全罪，公開報道案例：江西贛州陸某、廣西玉林市福綿籍居民薛某某等。
[vii] http://mc.lawyers.org.cn/bc/committee/#_ednref7
市可再生能源和新能源發(fā)展、市社會信用體系建設專項資金申報項目信用信息查詢
滬公網安備 31010402007129號
