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充分發(fā)揮法律激勵功能 全面加強政法隊伍建設(shè)

2017年第02期    作者: 倪正茂     閱讀 10,562 次

“徒法不足以自行”。我國的社會主義法治國家建設(shè)，是一個巨大的法治系統(tǒng)工程，涉及立法、司法、執(zhí)法、守法等各個環(huán)節(jié)。所有這些環(huán)節(jié)都由人來主導(dǎo)、實施。從這個意義上看，近日中共中央印發(fā)《關(guān)于新形勢下加強政法隊伍建議的意見》（以下簡稱《意見》），明確新形勢下政法隊伍建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標任務(wù)，提出加強和改進政法隊伍建設(shè)的政策措施，具有重大的意義。

《意見》指出，政法隊伍是法治中國、平安中國建設(shè)的重要力量。為此，《意見》提出一系列措施，其中包括探索建立政治監(jiān)督制度，定期對貫徹落實黨中央重大決策部署、執(zhí)行黨的政治紀律和政治規(guī)矩情況進行監(jiān)督檢查，嚴肅查處有令不行、有禁不止行為，以便“牢牢把握政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、責(zé)任過硬、紀律過硬、作風(fēng)過硬的總要求，堅持中國特色社會主義政法隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化方向，深入推進思想政治、業(yè)務(wù)能力、紀律作風(fēng)建設(shè)，努力建設(shè)一支信念堅定、執(zhí)法為民、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的政法隊伍。”《意見》還特別提出要提高政法干警的執(zhí)法司法專業(yè)能力、群眾工作能力、科技應(yīng)用能力以及媒介素養(yǎng)和社會溝通能力。在政法隊伍的作風(fēng)建設(shè)方面，《意見》還從完善權(quán)力約束監(jiān)督機制、懲治司法腐敗等方面提出了多項措施，其中明確要求分類制定政法干警權(quán)力清單、責(zé)任清單、明確各類辦案組織、辦案人員職責(zé)權(quán)限；建立政法干警違紀違法舉報投訴平臺，健全違紀違法線索受理、調(diào)查、反饋、追責(zé)機制，做到有案必查、有腐必懲等。

筆者欣喜地注意到，此次發(fā)布的《意見》比以往任何一次的類似文件，更加注重法律激勵功能的發(fā)揮。例如，《意見》提出把政法職業(yè)榮譽制度納入國家榮譽制度體系，完善樹立先進典型、表彰優(yōu)秀政法干警常態(tài)化機制，探索實行榮譽退休制度，增強政法干警職業(yè)榮譽感和歸屬感。在具體措施方面，《意見》提出建立符合執(zhí)法司法規(guī)律的政法干警績效考評體系，在職務(wù)晉升、薪酬待遇、榮譽激勵等方面全面體現(xiàn)能力和業(yè)績導(dǎo)向，加快建立能者上、庸者下、劣者汰的選人用人機制。《意見》還提出完善特殊職位招錄政策，制定政法專門人才差別化管理辦法，建立以價值和貢獻為導(dǎo)向的專門人才獎勵制度，對特殊人才實行特殊政策，建立健全社會人才特聘制度等?！兑庖姟愤€規(guī)定建立與法官、檢察官、司法輔助人員職務(wù)序列相配套的工資制度，落實與辦案數(shù)量、質(zhì)量直接掛鉤的績效考核獎金分配制度等措施。

法有三大功能：一為以行政法為代表的組織管理功能；二為以刑法為代表的警誡懲罰功能；三為由知識產(chǎn)權(quán)法所突顯的獎賞激勵功能。對法律的三大功能的認識，古今中外世界各國都有一個漫長的發(fā)展過程。幾乎所有的國家，最初都把法作為警誡懲罰的工具來看。這種觀念流傳既久，便有了“法是無情的”、“法網(wǎng)恢恢、疏而不漏”之類的看法。在這一方面，古代中國可能先少有的例外。其實，法是“有情”的，犯法者要受懲罰，恭謹守法而在向上、向善方面有突出表現(xiàn)的，則多得獎賞。正因如此，我國古代幾乎所有的政治家、思想家在社會治理方略上都力主“賞罰并重”、“一賞一罰”的理論思考與制度設(shè)置，也許正是在漫長的歷史途程中，不僅長盛不衰，使中華文明代代相傳，而且舉凡社會、經(jīng)濟、軍事、文化的發(fā)展都長居各國之前列的重大原因。略加審視我國的社會治理歷史，不難了解到，從軒轅黃帝倡言“法者，引得失以繩，而明曲直”、力主“精公無私而賞罰信”（《黃帝四經(jīng)》），到夏啟發(fā)兵攻打有扈氏時發(fā)布的軍令中明確規(guī)定“用命，賞于祖；弗用命，戮于社”（《尚書·甘誓》），一直延續(xù)至商、周、秦漢、宋、元、明、清而始終一貫。有鑒于此，在拙著《激勵法學(xué)探析》中，我特地以近100頁的篇幅，以《一以貫之的中國古代法律激勵思想》作為“附錄”，我國法治歷史發(fā)展中的這種重視法律激勵，受到了國外學(xué)者的關(guān)注與贊揚。例如，著名的法國思想家伏爾泰在其名著《風(fēng)俗論》中，就高度贊揚“中國的法律優(yōu)于歐洲各國，因為它不僅懲罰犯罪，而且還獎勵善行”。

人類歷史發(fā)展到今天，已經(jīng)到了重新認識法的本質(zhì)屬性、充分利用法的全部功能，使法成為人類進步的重要動力與杠桿的時候了。從這個意義上看，中共中央近日發(fā)布的《意見》，如上所引述，在重視法律激勵這一方面，表現(xiàn)得十分明顯，有了重要的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)相信，在學(xué)習(xí)《意見》、落實《意見》的各項規(guī)定的基礎(chǔ)上，政法隊伍建設(shè)的加強，是可期實現(xiàn)的目標?！兑庖姟诽岢觥巴晟普屋営?xùn)制度”“探索建立政治督查制度”“分類健全職業(yè)道德準則”“完善職業(yè)道德評價機制”“鑄就絕對忠誠的政治品格”，并就加強思想政治建設(shè)、提高干警思想政治素質(zhì)構(gòu)建了一系列載體?！兑庖姟愤€提出建立與法官、檢察官、司法輔助人員職務(wù)序列相配套的工資制度，落實與辦案數(shù)量、質(zhì)量直接掛鉤的績效考核獎金分配制度等措施。這些“意見”與規(guī)定都表明，充分發(fā)揮法律激勵功能，以求全面加強政法隊伍的建設(shè)，已經(jīng)成了領(lǐng)導(dǎo)與群眾的重要共識。

當(dāng)然，僅僅認識到充分發(fā)揮法律激勵功能的重要性，是遠遠不夠的，還必須把理論認識與觀念更新落實到有關(guān)工作的方方面面去。例如，《意見》提出“完善政治輪訓(xùn)制度”“探索建立政治督查制度”“分類健全職業(yè)道德準則”“完善職業(yè)道德評價機制”“鑄就絕對忠誠的政治品格”，就加強思想政治建設(shè)、提高干警思想政治素質(zhì)構(gòu)建了一系列載體；《意見》還特別提出“要提高政法干警的執(zhí)法司法專業(yè)能力、群眾工作能力、科技應(yīng)用能力以及媒介素養(yǎng)和社會溝通能力”。中國法學(xué)會張文顯副會長提出“隨著科學(xué)技術(shù)進步、社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和利益格局的巨變，新型案件、疑難案件、涉外案件、知識產(chǎn)權(quán)案件快速增長，需要大批受過良好專業(yè)訓(xùn)練、經(jīng)歷各種考驗，具有清正廉潔品質(zhì)和明辨是非理性的法官、檢察官、警官，才能把良法善治落到實處”。所有這一切，都涉及法律激勵功能的充分發(fā)揮，都要加以認真的落實。

在落實法律激勵以強化政法隊伍建設(shè)工作方面，謹根據(jù)自己對法律激勵的認識，提出以下幾點建議：

第一，獎賞激勵的法治化與嚴格遵守法定性原則。在當(dāng)前應(yīng)把激勵法的法定性原則的要求確定為以下幾點：

其一，一切動用稅收的獎勵都必須納入法律獎勵的范圍，而不能憑借個人或者少數(shù)人的意志實施獎勵；

其二，加緊激勵法的立法工作，力求做到能用規(guī)則調(diào)整的激勵事項都有法可依；

其三，依法實施激勵。嚴格按照具體激勵法關(guān)于激勵標準、評審程序、監(jiān)督等的規(guī)定開展法律激勵工作；

其四，開展激勵法普法工作，調(diào)動全體政法工作者自覺認真遵守激勵法并按激勵法的規(guī)定爭取獎勵的積極性；

其五，教育政法工作者嚴格監(jiān)督行政激勵。

第二，堅持實行獎賞激勵工作中的違法無效原則。在這一方面，需加防范的是“激勵目的之違法”、“激勵質(zhì)量之違法”、“激勵程序之違法”以及“激勵失真違法”。

第三，程序正當(dāng)原則。必須堅決否棄“暗箱操作”。“人間正道”當(dāng)然是力求“滄桑巨變”：徹底否棄一切行政中的包括激勵性行政中的“暗箱操作”！因此，近年來反復(fù)強調(diào)的“公開、公正、公平”實屬必要。應(yīng)當(dāng)橫下一條心來走“程序正當(dāng)”之路，明確論定一切程序失當(dāng)均屬違法、均為無效。總之是要建立明確的、具體的、嚴格的、嚴密的行政程序來杜絕一切“暗箱操作”。要杜絕“暗箱操作”，十分重要的是有關(guān)程序的明確性、具體性、嚴密性與法定性。不明確、不具體、不嚴密，模模糊糊的籠統(tǒng)規(guī)定，渾水摸魚者就能輕易得手，明確、具體、嚴密，激勵方與激勵相對方就可依照明明白白的程序辦事，一旦有什么分歧，也可按有關(guān)程序一一檢查、評判。

第四，公平性原則。公平性是激勵法的重要原則，失去公平，不但不能起激勵作用，反而會挫傷有關(guān)社會成員的積極性。關(guān)于激勵法的公平性原則，我認為要考慮這樣兩個方面：一是這一原則的具體內(nèi)容；二是這一原則在各類激勵法中的運用。堅持公平性原則必須全面落實這一原則的具體內(nèi)容：一是公開；二是平等。

我在《激勵法學(xué)探析》一書中，曾詳細論述過以上原則的詳情細節(jié)。我相信，在加強政法隊伍建設(shè)的過程中，還會創(chuàng)造出許多有關(guān)法律激勵的新經(jīng)驗、新見解、新理論來。讓我們?yōu)檎犖榻ㄔO(shè)的加強和社會主義法治國家建設(shè)的大功告成而共同努力吧！

倪正茂

上海政法學(xué)院終身教授，中國科技法學(xué)會常務(wù)理事，中國法律史學(xué)會常務(wù)理事。