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共享單車不能任性 各方依規(guī)才能騎行更遠(yuǎn)

2017年第07期    作者:社會(huì)公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)    閱讀 9,558 次

共享單車如雨后春筍

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閔行區(qū)政府為解決市民出行難的問(wèn)題，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式于2009年率先推出有樁公共自行車服務(wù)項(xiàng)目。2015年“摩拜”、“ofo”等企業(yè)推行無(wú)樁停放、隨借隨還、全市互通的共享單車。

根據(jù)上海市自行車行業(yè)協(xié)會(huì)掌握的數(shù)據(jù)，截至2017年5月，本市范圍內(nèi)投放的共享單車約70萬(wàn)輛，注冊(cè)用戶約900萬(wàn)人。

然而，隨著運(yùn)營(yíng)企業(yè)車輛投放數(shù)量的激增，共享單車使用和停放的問(wèn)題凸顯出來(lái)，一時(shí)間共享單車成為熱議的公共話題，其中不乏值得關(guān)注的法律問(wèn)題。

市律協(xié)社會(huì)公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)關(guān)注到這一社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，并組織委員進(jìn)行專題研究，舉辦“共享單車相關(guān)法律問(wèn)題”研討會(huì)，赴上海市自行車行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行共享單車專題調(diào)研，并就《上海市規(guī)范發(fā)展共享自行車指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》向上海市交通委提供書(shū)面意見(jiàn)與建議。

舉辦“共享單車

相關(guān)法律問(wèn)題”專題研討會(huì)

2017年4月21日上午，社會(huì)公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)在市律協(xié)主辦了共享單車相關(guān)法律問(wèn)題研討會(huì)，特邀市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)處朱梓明處長(zhǎng)、上海市自行車協(xié)會(huì)薛量、共享單車運(yùn)營(yíng)商“摩拜”和“ofo”代表和部分媒體代表出席研討會(huì)，與會(huì)律師共計(jì)五十余位。

朱梓明處長(zhǎng)指出，在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代，各類智能手機(jī)的普及給共享單車提供了迅速發(fā)展的基礎(chǔ)。共享自行車是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的新鮮事物，符合綠色出行、低碳出行的環(huán)保理念，對(duì)解決“最后一公里”問(wèn)題和大城市出行具有積極意義。

朱處長(zhǎng)認(rèn)為，共享單車問(wèn)題是一個(gè)“發(fā)展中的問(wèn)題”。共享單車在特定裝置涉及（例如GPS，鎖具等部件）的要求應(yīng)當(dāng)更高，需要團(tuán)體行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行特殊的規(guī)制。應(yīng)充分利用團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)自律、信用管理、明晰法律責(zé)任等措施進(jìn)行引導(dǎo)和管理，增多服務(wù)供給，提高服務(wù)質(zhì)量，提升管理水平，持續(xù)改進(jìn)，造福市民，讓共享單車行業(yè)健康、有序發(fā)展。

上海市自行車協(xié)會(huì)薛量介紹了《共享自行車團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)(征求意見(jiàn)稿)》。團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)首要關(guān)注的是“安全”，最明顯體現(xiàn)在對(duì)車輛的強(qiáng)制報(bào)廢制度中，采用“一刀切”的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，上海市自行車行業(yè)協(xié)會(huì)也鼓勵(lì)各家運(yùn)營(yíng)商和生產(chǎn)商積極研發(fā)新技術(shù)，運(yùn)用“電子圍欄”等科技手段改善單車亂停放的問(wèn)題。未來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)還將在現(xiàn)有投保規(guī)定的基礎(chǔ)上，與保險(xiǎn)公司進(jìn)一步溝通協(xié)商確立適用共享單車的統(tǒng)一保險(xiǎn)信息平臺(tái)。

會(huì)議氣氛熱烈，在隨后的交流環(huán)節(jié)，律師們競(jìng)相發(fā)言，就共享單車企業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻、事故發(fā)生時(shí)的侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)、押金如何監(jiān)管等法律問(wèn)題展開(kāi)研討。

北京安博（上海）律師事務(wù)所張暕逸律師認(rèn)為普通企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻要求太低，共享單車運(yùn)營(yíng)商收取押金，為公眾提供準(zhǔn)公共服務(wù)，其服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)能力關(guān)乎廣大公眾的利益和整個(gè)城市的形象。鑒于這些原因，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高共享單車運(yùn)營(yíng)商的準(zhǔn)入門(mén)檻。

上海國(guó)根律師事務(wù)所解則坤律師從侵權(quán)責(zé)任切入，結(jié)合律師實(shí)務(wù)案例，給大家分析了運(yùn)營(yíng)商需要注意的安全保障義務(wù)。解律師認(rèn)為，共享單車投入之前，企業(yè)對(duì)車輛的質(zhì)量必須嚴(yán)格把關(guān)。投入之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)車輛的自然損耗和人為損害進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和及時(shí)響應(yīng)，維修和召回制度必須健全。在新用戶注冊(cè)時(shí)，需將安全須知和用戶協(xié)議進(jìn)行特別的提示，或者在用戶掃碼開(kāi)鎖時(shí)顯示安全提示，用戶確認(rèn)后才能開(kāi)鎖。

上海翰鴻律師事務(wù)所合伙人王徐苗律師認(rèn)為，共享單車的押金與傳統(tǒng)的押金概念有區(qū)別，可能涉及金融方面的資金池和錯(cuò)配的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)不僅單從法律方面考量，更應(yīng)該從金融監(jiān)管方面進(jìn)行考量。上海恒建律師事務(wù)所張?chǎng)┞蓭焺t認(rèn)為，鑒于共享單車押金的特殊性，宜采用類似預(yù)付款消費(fèi)企業(yè)繳納保證金的模式，這樣可以在企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善退場(chǎng)的情況下，最大限度地保護(hù)消費(fèi)者的利益。

最后，委員會(huì)主任馬永健律師提出，共享單車運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供公共服務(wù)、占用公共資源，應(yīng)該服“公家”管；凡是涉及百姓民生、關(guān)系公序良俗的事項(xiàng)，政府有管理職責(zé)。呼吁主管部門(mén)以《共享自行車服務(wù)規(guī)范(征求意見(jiàn)稿)》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，出臺(tái)本市共享單車管理規(guī)范，推廣誠(chéng)信記錄評(píng)價(jià)規(guī)則，規(guī)范市民使用行為。

就共享單車相關(guān)問(wèn)題赴市自行車行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研

5月16日，社會(huì)公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)赴上海市自行車行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)研，會(huì)同“享騎”、“西游電單”兩家電助力單車運(yùn)營(yíng)企業(yè)代表，探討公共自行車行業(yè)發(fā)展中存在的法律問(wèn)題。

委員會(huì)主任馬永健、副主任張磊以及委員呂璇璇、項(xiàng)晨、王徐苗等律師參與了調(diào)研，上海市自行車行業(yè)協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)郭建榮、協(xié)會(huì)總工程師徐道行、上海享騎電動(dòng)車運(yùn)營(yíng)總監(jiān)錢(qián)赟和西游電單CEO卞勇出席了此次調(diào)研。

此次調(diào)研圍繞共享電動(dòng)自行車的發(fā)展問(wèn)題、共享自行車用戶押金監(jiān)管問(wèn)題、制定統(tǒng)一用戶協(xié)議規(guī)范的問(wèn)題、自行車行業(yè)協(xié)會(huì)的引導(dǎo)作用如何加強(qiáng)、運(yùn)營(yíng)企業(yè)政策需求與運(yùn)營(yíng)困惑、改善電子圍欄設(shè)施以及公共自行車停放基礎(chǔ)設(shè)施的問(wèn)題等六個(gè)議題進(jìn)行。

北京觀韜中茂（上海）律師事務(wù)所張磊律師認(rèn)為公共自行車包含“準(zhǔn)公共服務(wù)”性質(zhì)，在考慮監(jiān)管成本的前提下，政府應(yīng)該考慮有效監(jiān)管模式：第一，無(wú)論是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)還是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，保障使用安全性是首要的；第二，建議采用以行業(yè)引導(dǎo)為主的監(jiān)管模式，通過(guò)定期公布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方式，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與消費(fèi)者之間的信息對(duì)稱，合理保障消費(fèi)者的知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)；第三，建議比較現(xiàn)有的押金的使用規(guī)則 ，平衡監(jiān)管成效與效率 ，制定可行的資金監(jiān)管制度，讓企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)。

上海大邦律師事務(wù)所呂璇璇律師提議建立“黑名單”約束用戶騎行、停放行為。公共自行車在為城市居民提供便利的同時(shí)，短時(shí)間內(nèi)違規(guī)騎行、停放的現(xiàn)象凸顯，北京、上海、廣州、深圳等地都有類似報(bào)道，各地政府或部門(mén)也相繼出臺(tái)規(guī)范性文件予以規(guī)范，南京自5月15日開(kāi)始交警與摩拜、小藍(lán)、OFO等8家共享單車企業(yè)建立信息共享“黑名單”機(jī)制。 《上海市規(guī)范發(fā)展共享自行車指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》提出公共自行車用戶應(yīng)自覺(jué)接受企業(yè)的信用約束，同時(shí)，要求企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立并落實(shí)用戶信用約束機(jī)制，制定安全騎行規(guī)范、停放守則、文明用車獎(jiǎng)懲辦法。公共自行車用戶是非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)?，在違反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定時(shí)，如果按照簡(jiǎn)易程序接受行政處罰，該項(xiàng)處罰案件信息依據(jù)本市規(guī)章并不屬于主動(dòng)公開(kāi)范圍。依據(jù)《上海市公共信用信息歸集和使用管理辦法》之規(guī)定，非公開(kāi)信息的查詢需要信息主體本人或者經(jīng)信息主體授權(quán)。如果希望借用制定、公布、使用公共自行車用戶“黑名單”實(shí)施對(duì)用戶的管理，首先應(yīng)當(dāng)規(guī)范“黑名單”產(chǎn)生和發(fā)布行為，而后談?wù)撛O(shè)立公共自行車用戶“黑名單”才具有可行性。

自行車行業(yè)協(xié)會(huì)郭建榮秘書(shū)長(zhǎng)介紹了共享電動(dòng)自行車，他認(rèn)為更準(zhǔn)確的叫法應(yīng)為電助力自行車。區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的電動(dòng)自行車，共享電動(dòng)自行車產(chǎn)業(yè)有更嚴(yán)格的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范其產(chǎn)品質(zhì)量以及服務(wù)。伴隨著共享經(jīng)濟(jì)的興起，共享電動(dòng)自行車逐漸成為市民出行的又一選擇。在有需求且有監(jiān)管的前提下，政府可以適度對(duì)其進(jìn)行“限制性發(fā)展”。

馬永健律師提到，“共享單車”作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，特別是共享電動(dòng)自行車在發(fā)展過(guò)程中遇到了一些瓶頸，這些問(wèn)題涉及社會(huì)安全、社會(huì)公共服務(wù)、共享經(jīng)濟(jì)管理等多個(gè)方面。委員會(huì)將繼續(xù)深入研究共享單車相關(guān)法律問(wèn)題，為共享單車健康、有序地發(fā)展提供律師的專業(yè)法律意見(jiàn)。

就“指導(dǎo)意見(jiàn)”向上海市

交通委提供書(shū)面意見(jiàn)與建議

委員會(huì)組織委員研討《上海市規(guī)范發(fā)展共享自行車指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，聚焦“信用約束”、“數(shù)據(jù)采集與共享”兩項(xiàng)問(wèn)題，向市交通委員會(huì)提供書(shū)面意見(jiàn)和建議。

一、厘清“信用約束”的法律關(guān)系，建議調(diào)整各方責(zé)任

根據(jù)《上海市規(guī)范發(fā)展共享自行車指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》有“企業(yè)應(yīng)建立并落實(shí)用戶信用約束機(jī)制，制定安全騎行規(guī)范、停放守則、文明用車獎(jiǎng)懲辦法”等內(nèi)容?！靶庞眉s束”被視為“用戶”的單方面義務(wù)，其制定主體為共享自行車運(yùn)營(yíng)企業(yè)。委員會(huì)認(rèn)為由企業(yè)對(duì)消費(fèi)者制定“信用約束”的措施涉嫌侵犯消費(fèi)者公平交易權(quán)。

其一，從法律關(guān)系分析，共享自行車運(yùn)營(yíng)企業(yè)與用戶之間是消費(fèi)關(guān)系，也是合同關(guān)系，雙方的法律地位平等。運(yùn)營(yíng)企業(yè)與用戶之間締結(jié)的租用協(xié)議，規(guī)范雙方的權(quán)利義務(wù)，任何一方違約均可能存在“失信”的行為。法律沒(méi)有授予運(yùn)營(yíng)企業(yè)單方面評(píng)價(jià)用戶履行行為的權(quán)利，如果說(shuō)運(yùn)營(yíng)企業(yè)將用戶使用車輛的信息編輯整理，也是企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的一種方式。但是，法律沒(méi)有授權(quán)運(yùn)營(yíng)企業(yè)將用戶的該等信息公開(kāi)的權(quán)力，也沒(méi)有賦予企業(yè)有權(quán)根據(jù)行業(yè)內(nèi)其他企業(yè)對(duì)同一用戶的履約行為的評(píng)價(jià)剝奪該用戶使用面向公眾的同類服務(wù)產(chǎn)品的權(quán)力。

其二，從“信用約束”的由來(lái)分析?！靶庞眉s束”是將可以反映主體既往的守法、履約的狀態(tài)的信息，通過(guò)依法公開(kāi)、使用后，客觀上可能形成減損主體（存在違法、違約行為的主體）的交易機(jī)會(huì)、資源取得資格等方式，以此督促主體守法履約的過(guò)程。如果簡(jiǎn)單地提倡運(yùn)營(yíng)企業(yè)憑借用戶使用情況而有權(quán)加以“信用約束”，不加任何的限制與規(guī)范，可能出現(xiàn)限制消費(fèi)者公平交易的侵權(quán)行為。

其三，從規(guī)范行業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，目前出現(xiàn)的違章騎行、停放未必僅是用戶之過(guò)：共享自行車在短時(shí)間內(nèi)大量集中投放，但配套的公共交通設(shè)施并不支持市中心的騎行與停放。但這些都源于運(yùn)用企業(yè)在啟動(dòng)商業(yè)模式之處未盡到合理告知義務(wù)所致，用戶的不當(dāng)行為只是將運(yùn)營(yíng)企業(yè)的粗放經(jīng)營(yíng)、公共交通設(shè)施中慢行交通體系設(shè)施相對(duì)匱乏的問(wèn)題顯現(xiàn)出來(lái)而已。至于用戶的行為，自有用戶與運(yùn)營(yíng)企業(yè)的租賃合同關(guān)系予以調(diào)整，也將服從于道路交通安全法律法規(guī)。

故此，委員會(huì)建議刪除或者調(diào)整“企業(yè)應(yīng)建立并落實(shí)用戶信用約束機(jī)制，制定安全騎行規(guī)范、停放守則、文明用車獎(jiǎng)懲辦法”的表述，明確“用戶使用共享自行車應(yīng)當(dāng)依法守約”即可。

二、建議合理限制“數(shù)據(jù)采集與共享”行為，以法律規(guī)定為準(zhǔn)

根據(jù)《上海市規(guī)范發(fā)展共享自行車指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》規(guī)定企業(yè)信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)采集與使用應(yīng)遵守國(guó)家網(wǎng)絡(luò)和信息安全有關(guān)規(guī)定，所采集的用戶個(gè)人信息和生成的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)在中國(guó)內(nèi)地存儲(chǔ)和使用，保存期限不少于5年。企業(yè)應(yīng)當(dāng)向交通行政、公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)及時(shí)提供完整的共享信息。還規(guī)定公共信用平臺(tái)應(yīng)建立針對(duì)共享自行車行業(yè)的信用信息采集和使用標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)企業(yè)完善信用約束機(jī)制，加強(qiáng)企業(yè)與公共信用平臺(tái)間信用信息的共享應(yīng)用，將用戶嚴(yán)重失信行為依法納入公共信用信息服務(wù)平臺(tái)等內(nèi)容。委員會(huì)認(rèn)為“數(shù)據(jù)采集與共享”有關(guān)內(nèi)容存在一定矛盾與沖突。

其一，用戶相關(guān)的信息數(shù)據(jù)受法律保護(hù)，應(yīng)依法采集使用。用戶對(duì)于其個(gè)人信息享有法定權(quán)利，運(yùn)營(yíng)企業(yè)為其經(jīng)營(yíng)采集的用戶信息應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)。

其二，運(yùn)營(yíng)企業(yè)的信息數(shù)據(jù)如涉及商業(yè)秘密亦受法律保護(hù)。運(yùn)營(yíng)企業(yè)在運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程產(chǎn)生的信息數(shù)據(jù)可能包含用戶的信息數(shù)據(jù)，應(yīng)依法保護(hù)；也可能是企業(yè)的運(yùn)營(yíng)情況數(shù)據(jù)，同樣應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)尊重，如直接規(guī)定將運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)企業(yè)間的共享，這可能涉嫌行業(yè)壟斷或者經(jīng)營(yíng)者集中。

其三，從市公共信用平臺(tái)職責(zé)分析，市公共信用平臺(tái)是本市公共信用信息歸集和查詢的統(tǒng)一平臺(tái)，由市信用中心負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)。政府規(guī)章規(guī)定市公共信用平臺(tái)的屬性落腳點(diǎn)為“公共信用信息”的歸集與使用，所謂“公共信用信息”系指由政府部門(mén)或者法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)在履行職務(wù)過(guò)程中收集與產(chǎn)生的信息。同時(shí)，市公共信用平臺(tái)采用目錄歸集方式，嚴(yán)格控制信息數(shù)據(jù)的歸入范圍與內(nèi)容。目前，也僅有“拖欠水、電、燃?xì)獾裙檬聵I(yè)費(fèi)，經(jīng)催告后超過(guò)6個(gè)月仍未繳納的信息”這一非政府信息通過(guò)政府規(guī)章形式納入其中。

故此，委員會(huì)認(rèn)為不可籠統(tǒng)地將共享自行車的運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)與用戶數(shù)據(jù)中不加區(qū)分地稱之為“共享信息”，更不可不加限制地將這些數(shù)據(jù)由政府部門(mén)隨意使用，這些行為都須由法律法規(guī)的明確授權(quán)與規(guī)定。

共享單車是社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，并且在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)會(huì)持續(xù)“高燒”。共享單車作為新生事物帶來(lái)很多問(wèn)題需要我們研究和思考，大家能形成共識(shí)的是，共享單車不能任性，各方依規(guī)才能騎行更遠(yuǎn)。社會(huì)公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)將進(jìn)一步關(guān)注共享單車相關(guān)法律問(wèn)題，與市質(zhì)監(jiān)局、市交通委、市政府法制辦等政府部門(mén)溝通，深入調(diào)研，為共享單車行業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)與產(chǎn)品制度建言獻(xiàn)策。

 

社會(huì)公共服務(wù)業(yè)務(wù)研究委員會(huì)簡(jiǎn)介：著眼于各類公共產(chǎn)品與服務(wù)的相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的法律研究，包括與政府、國(guó)際組織與社會(huì)組織相關(guān)的社會(huì)公共服務(wù)、社會(huì)保障、社區(qū)矯正等。委員會(huì)現(xiàn)有委員和干事45人，下設(shè)政府服務(wù)、不動(dòng)產(chǎn)征收、社區(qū)矯正、社區(qū)物業(yè)、供用電、宗教等專題組。