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執(zhí)法人員談行政強制法實施 程序繁瑣可規(guī)避風(fēng)險

來源：法制日報     日期：2012-01-12         閱讀：4,822次

在強調(diào)規(guī)范執(zhí)法程序的同時,也要注意執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變,形成教育優(yōu)先的執(zhí)法理念

行政強制法不僅有利于保障行政相對人的權(quán)益,也有利于行政機關(guān)規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險

一部法律,歷經(jīng)23年終于揭開面紗。

這部法律,被稱之為“給公權(quán)力戴上了緊箍咒”。

今年1月1日,《中華人民共和國行政強制法》正式施行。這部與行政許可法、行政處罰法并稱為行政程序立法“三部曲”的法律,從出臺之日起就引起社會的高度關(guān)注。如今,行政強制法施行已近半月,在新法的約束下,行政機關(guān)的執(zhí)法理念有何轉(zhuǎn)變?行政執(zhí)法人員對新法的施行有何感想?《法制日報》記者對此進行了采訪。

行政執(zhí)法程序不再是兒戲

盡管行政強制法自公布至今已有大半年的時間,但在湖北省武漢市工商行政管理局洪山分局法制科科長李忠的桌上,仍擺著不少學(xué)習(xí)資料。

“行政強制法公布后,國家工商行政管理總局組織了多次學(xué)習(xí),湖北省工商行政管理局也請了專家對省內(nèi)各級工商部門的領(lǐng)導(dǎo)和法制部門人員進行培訓(xùn),學(xué)習(xí)材料很多,行政強制法的不少條文還得細細研究?！崩钪覍Α斗ㄖ迫請蟆酚浾哒f。

李忠告訴記者,在基層工商部門的工作人員看來,行政強制法最大的亮點,同時也是對基層執(zhí)法最大的約束是關(guān)于行政強制措施執(zhí)行程序的規(guī)定。

據(jù)了解,行政強制法規(guī)定,行政機關(guān)實施行政強制措施應(yīng)當遵守下列規(guī)定:實施前須向行政機關(guān)負責(zé)人報告并經(jīng)批準；由兩名以上行政執(zhí)法人員實施；出示執(zhí)法身份證件；通知當事人到場；當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑；聽取當事人的陳述和申辯；制作現(xiàn)場筆錄；現(xiàn)場筆錄由當事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章,當事人拒絕的,在筆錄中予以注明；當事人不到場的,邀請見證人到場,由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章；法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。同時還規(guī)定,情況緊急,需要當場實施行政強制措施的,行政執(zhí)法人員應(yīng)當在24小時內(nèi)向行政機關(guān)負責(zé)人報告,并補辦批準手續(xù)。行政機關(guān)負責(zé)人認為不應(yīng)當采取行政強制措施的,應(yīng)當立即解除。

“以前,雖然對執(zhí)法程序也有規(guī)定,但在一線執(zhí)法過程中,確實存在隨意性較大的情況。”李忠說,工商執(zhí)法人員在巡查過程中如果發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)經(jīng)營的現(xiàn)象,一般都是口頭申請采取行政強制措施,特別是對一些無照經(jīng)營行為、涉及高危行業(yè)及人民生命財產(chǎn)安全的經(jīng)營行為。

李忠對記者舉例說,比如在液化氣灌裝行業(yè),有一些經(jīng)營者沒有辦理相關(guān)證照,私自進行液化氣灌裝,這種行為不僅違法,而且極易引發(fā)安全事故?？紤]到這種行為屬于明顯違法,一些執(zhí)法人員就忽略了程序問題,沒有當場出具扣押物品的清單,直接對灌裝的工具進行封存、扣押,然后讓行政相對人到單位接受處罰。

“行政強制法施行后,類似的執(zhí)法行為就不能像以前那樣隨意了,必須嚴格按照規(guī)定,將每一步程序都履行到位?！崩钪艺f。

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀宏認為,在強調(diào)規(guī)范執(zhí)法程序的同時,也要注意執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變。行政強制法第五條規(guī)定,行政強制的設(shè)定和實施,應(yīng)當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的,不得設(shè)定和實施行政強制。實施行政強制,應(yīng)當堅持教育與強制相結(jié)合。違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害的,可以不采取行政強制措施。這條規(guī)定也要求行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中,要形成教育優(yōu)先的執(zhí)法理念。

程序雖繁瑣但可規(guī)避風(fēng)險

行政強制法之所以引起廣泛關(guān)注,其中重要一點在于有力地保障了行政相對人的權(quán)益。

據(jù)了解,行政強制法第一章總則第一條、第六條中,規(guī)定了行政強制適當原則和教育與強制相結(jié)合原則,在第八條中規(guī)定了公民、法人和其他組織對行政機關(guān)實施行政強制享有陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)和要求國家賠償權(quán)；第二章第十四條、第十五條規(guī)定了行政強制設(shè)定事先應(yīng)采取聽證會、論證會等形式聽取各方意見,事后公民、法人和其他組織可以向設(shè)定和實施機關(guān)提出意見和建議,有關(guān)機關(guān)應(yīng)當認真研究論證,并以適當方式反饋；第三章和第四章分別規(guī)定了行政強制措施實施程序和行政強制執(zhí)行程序,其中既包含了行政相對人享有的諸如“說明理由”、“陳述和申辯”、“立即通知當事人家屬”等大量程序性權(quán)利,也包含了“不得查封、扣押公民個人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品”等實體性權(quán)利。

國務(wù)院法制辦副主任袁曙宏此前在接受《法制日報》記者專訪時說,這些規(guī)定對制約行政強制權(quán)濫用、保護公民合法權(quán)益不受侵犯具有重要意義。

“各種程序規(guī)定在執(zhí)行過程中確實有些繁瑣,但這些繁瑣的程序不僅可以保障行政相對人的權(quán)利,同時也可以讓行政執(zhí)法機關(guān)規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險?！崩钪艺f。

李忠告訴記者,在武漢市,曾出現(xiàn)過工商部門被行政相對人提起行政復(fù)議并被責(zé)令糾正的實例。

據(jù)介紹,武漢市某區(qū)工商局的執(zhí)法人員在打擊“黑網(wǎng)吧”的行動中,對一家“黑網(wǎng)吧”進行查處,當場扣押了網(wǎng)吧內(nèi)的電腦。事后,這家網(wǎng)吧的老板提起行政復(fù)議,認為工商執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為程序違法。最終,武漢市工商行政管理局責(zé)令區(qū)工商部門將電腦退還給網(wǎng)吧老板。

“按照有關(guān)規(guī)定,工商部門可以暫扣‘黑網(wǎng)吧’內(nèi)用于經(jīng)營活動的電腦,但由于執(zhí)行程序存在瑕疵,最后還得把電腦還給違法經(jīng)營者?！崩钪艺f,這一案例其實說明了執(zhí)法程序規(guī)范的重要性。

“嚴格按程序執(zhí)法,一方面可以讓行政相對人對處罰心服口服,一方面也可以避免一些矛盾。”湖北省鄂州市城管監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)的一名工作人員告訴《法制日報》記者,在他們?nèi)粘?zhí)法活動中,執(zhí)法對象多是違法建筑?！拔覀兊膱?zhí)法程序是,首先下達停建通知書,其間至少要對行政相對人做3次筆錄。如果行政相對人仍未停建,我們就會責(zé)令其限期自行拆除。對于未自行拆除的,就按規(guī)定下達強制執(zhí)行通知書。在強制執(zhí)行前,會對違建現(xiàn)場進行勘驗,制作勘驗圖交給國土等部門,完成現(xiàn)場調(diào)查后,對違法建筑實行強拆”。

據(jù)了解,行政強制法第四十四條規(guī)定,對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的,應(yīng)當由行政機關(guān)予以公告,限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟,又不拆除的,行政機關(guān)可以依法強制拆除。

“嚴格按照法律規(guī)定的程序進行,對行政執(zhí)法機關(guān)也有好處?！倍踔菔羞@名城管執(zhí)法人員說。

個別規(guī)定還需進一步細化

行政強制法施行后,其積極一面顯而易見。但是,《法制日報》記者在采訪中了解到,基層行政執(zhí)法人員對于一些具體執(zhí)法活動仍有困惑。

“行政強制法是一部限制公權(quán)力濫用的法律,但是對一些問題沒有提及,我們在實際執(zhí)法中有些為難。”李忠說。

據(jù)介紹,目前在一些城市里,有不少經(jīng)營者將住宅改為商用,在商品房中進行經(jīng)營活動?！皩τ谶@種場所,工商部門沒有權(quán)力進入?！崩钪艺f,如果經(jīng)營者在商品房中從事無證經(jīng)營行為,或者制售假冒偽劣產(chǎn)品,那么,工商部門即使明知存在這種行為,也很難采取行動?！坝绕涫乾F(xiàn)在很多人開網(wǎng)店,經(jīng)營者通常都是在家中的電腦上進行交易”。

“我們建議,能否增加一些規(guī)定,對于這種在住宅內(nèi)進行違法經(jīng)營的,在有一定證據(jù)的前提下,通過公安部門的協(xié)調(diào),允許行政執(zhí)法機關(guān)對違法經(jīng)營行為采取一定的強制措施?！崩钪艺f。

對此,北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安在接受《法制日報》記者采訪時說:“對進入住宅或營業(yè)場所方面進行更細化的規(guī)定,特別是就進入的條件和程序進行細化規(guī)定,非常必要。制定行政強制法時,我就主張對此進行規(guī)范,二審稿曾有原則性規(guī)定,但三審稿以后就取消了。我認為行政機關(guān)沒有此種強制手段,就不能打擊假冒偽劣等違法行為,不能制止地溝油、毒奶粉、瘦肉精等侵害人民的生命健康,從而不能實現(xiàn)行政強制法第一條規(guī)定的立法目的。同時,行政強制法不對進入住宅、營業(yè)場所的條件和程序進行嚴格規(guī)定,也不利于規(guī)范行政機關(guān)的‘進入’行為,防止此種權(quán)力的濫用。當然,現(xiàn)在的行政強制法雖未直接規(guī)定,但該法第九條、第十一條有‘其他行政強制措施’和‘其他行政強制執(zhí)行方式’的規(guī)定。這就意味著單行法律可對此分別單獨做細化規(guī)定?，F(xiàn)在的問題是應(yīng)抓緊立法或修法,分別對不同執(zhí)法部門的此種‘進入權(quán)’進行規(guī)定。”

“行政強制法確實還有一些需要完善的地方?！蹦o宏說,一方面,行政強制法的一些規(guī)定還不夠清晰,另一方面,目前在梳理法律時發(fā)現(xiàn),行政強制法的規(guī)定與其他法律不配套、要求不一致,這些問題可能需要通過修改法律來解決。